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《創(chuàng)新我區(qū)社會(huì)治理方式問題研究》之一

政府購買服務(wù)是創(chuàng)新社會(huì)治理方式的一項(xiàng)重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買。我區(qū)認(rèn)真貫徹落實(shí)國務(wù)院這一要求，并正在規(guī)范有序地逐步推進(jìn)。

一、區(qū)外政府購買服務(wù)的主要做法

近年來，一些省市區(qū)在開展政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐與探索中，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，可供我們學(xué)習(xí)借鑒。

（一）圍繞“向誰買”問題，培育服務(wù)提供主體。在“向誰買”這一問題上，部分地區(qū)提出以信譽(yù)為導(dǎo)向確定承接主體的思路，積極推動(dòng)誠信體系建設(shè)。如廣東、山東、云南等地明確提出，承接主體在參與政府購買服務(wù)競爭的前3年內(nèi)無重大違法違紀(jì)行為。云南要求承接主體最近1年年檢合格，社會(huì)信譽(yù)良好。山東則提出，獲得3A以上評(píng)估等級(jí)的社會(huì)組織可優(yōu)先。

（二）圍繞“買什么”問題，細(xì)化購買范圍及內(nèi)容。目前，全國已有9個(gè)省市自治區(qū)通過制定購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄明確服務(wù)種類、性質(zhì)和內(nèi)容，解決“買什么”的問題。特別在基本公共服務(wù)方面更為細(xì)化，涵蓋了教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、公共交通、住房保障、社會(huì)保障、公共就業(yè)、養(yǎng)老助殘等領(lǐng)域。有的省市的指導(dǎo)目錄細(xì)化至級(jí)、類、款、項(xiàng)四個(gè)層次。廣西制定的指導(dǎo)目錄項(xiàng)目最多，共319項(xiàng)。山東指導(dǎo)目錄涵蓋316項(xiàng)。

（三）圍繞“怎么買”問題，嚴(yán)格程序規(guī)范。在“怎么買”的問題上，各省市自治區(qū)高度重視政府采購在購買服務(wù)中的規(guī)范作用。如云南在實(shí)施意見中提出，政府購買服務(wù)目錄中的項(xiàng)目均應(yīng)當(dāng)實(shí)施政府采購，委托有政府采購代理資質(zhì)的機(jī)構(gòu)組織來實(shí)施，公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)進(jìn)入公共資源交易中心交易。安徽也推行公共服務(wù)政府采購，凡納入政府購買服務(wù)目錄的公共服務(wù)，原則上都要納入政府采購。湖北在購買機(jī)制中明確了政府采購形式，要求購買主體向社會(huì)公開購買服務(wù)項(xiàng)目的具體內(nèi)容、承接主體的要求、績效評(píng)價(jià)方式、政府采購方式和購買流程等信息，與承接主體簽訂政府采購合同。

（四）強(qiáng)化預(yù)算管理，明確購買服務(wù)資金來源。在政府購買服務(wù)的預(yù)算管理方面，廣東提出，由財(cái)政部門審核購買服務(wù)合同后，由財(cái)政直接支付。對(duì)重大項(xiàng)目、重大民生事項(xiàng)或政府因工作需要臨時(shí)確定的重要事項(xiàng)，按照財(cái)政專項(xiàng)資金管理規(guī)定和“一事一議”原則，專項(xiàng)研究確定購買服務(wù)資金規(guī)模和來源。對(duì)突發(fā)性應(yīng)急事項(xiàng)，山東提出，可經(jīng)財(cái)政部門同意后，采取先確定承接主體，再根據(jù)購買服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量確定預(yù)算額度的方式。安徽要求有機(jī)銜接政府購買服務(wù)資金預(yù)算與年度部門預(yù)算、政府采購預(yù)算，在編制年度部門預(yù)算時(shí)，同步編制政府購買服務(wù)資金預(yù)算，納入政府采購范圍的，同步編制政府采購預(yù)算。

二、我區(qū)政府購買服務(wù)工作現(xiàn)狀

（一）進(jìn)展情況。一是有關(guān)制度相繼建立。為了貫徹落實(shí)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》和財(cái)政部《關(guān)于做好政府購買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》等文件精神，自治區(qū)于2014年7月出臺(tái)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的實(shí)施意見》，確定在基本公共服務(wù)事項(xiàng)、社會(huì)管理服務(wù)事項(xiàng)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)事項(xiàng)、技術(shù)服務(wù)事項(xiàng)、政府履職所需輔助性事項(xiàng)、其他適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的公共服務(wù)事項(xiàng)六類均可通過政府購買服務(wù)的方式，逐步交由社會(huì)力量承擔(dān)。在此之前，自治區(qū)財(cái)政廳印發(fā)了《推進(jìn)政府購買服務(wù)工作廳內(nèi)實(shí)施方案》，設(shè)立了財(cái)政廳推進(jìn)政府購買服務(wù)工作協(xié)調(diào)組，為牽頭開展政府購買服務(wù)工作提供了制度和機(jī)制保障。二是指導(dǎo)性目錄編制取得積極進(jìn)展。自治區(qū)財(cái)政廳在參考其他省做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合自治區(qū)實(shí)際草擬了我區(qū)《政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄》。同時(shí)還編制了我區(qū)2014-2017年政府購買服務(wù)試點(diǎn)項(xiàng)目分年度重點(diǎn)指導(dǎo)項(xiàng)目目錄，引導(dǎo)各盟市試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)。三是政府購買公共服務(wù)方式逐步多樣化。目前我區(qū)政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的采購品目基本涵蓋了政府維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)和開展日常活動(dòng)所需的各類服務(wù)。政府購買服務(wù)的投入力度逐年加大，2013年，自治區(qū)本級(jí)服務(wù)類政府采購規(guī)模約24億元，同比增長2.03%，2014年規(guī)模會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大。四是試點(diǎn)工作積極推進(jìn)。按照自治區(qū)《實(shí)施意見》的要求，自治區(qū)本級(jí)選擇了自治區(qū)電子政務(wù)外網(wǎng)運(yùn)行維護(hù)服務(wù)、農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)、會(huì)計(jì)執(zhí)法檢查輔助服務(wù)、會(huì)計(jì)從業(yè)資格考試系統(tǒng)開發(fā)與維護(hù)等項(xiàng)目，開展了本級(jí)政府購買服務(wù)試點(diǎn)工作。各盟市積極跟進(jìn)，也陸續(xù)展開了試點(diǎn)工作。

（二）主要問題?？偟目矗徺I服務(wù)雖進(jìn)展較快，但仍處于起步和發(fā)展階段，工作還比較粗放。突出的問題主要表現(xiàn)在：一是有關(guān)政策法規(guī)還不夠完善。除了國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》外，國家層面尚無專門的政府購買服務(wù)方面的具體管理制度。而目前社會(huì)服務(wù)種類繁多，既有政府提供的公共服務(wù)，又有市場其他主體提供的服務(wù)，不同類型公共服務(wù)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)和界限不夠明確，在實(shí)際操作中缺乏規(guī)范性。政府購買服務(wù)只能依據(jù)政府采購、部門預(yù)算和國庫集中支付等其他相關(guān)制度來保障，需從制度上對(duì)政府購買服務(wù)進(jìn)行設(shè)計(jì)和操作指導(dǎo)。二是政府購買服務(wù)項(xiàng)目選擇機(jī)制不夠規(guī)范。由于國家目前還沒有具體的政府采購服務(wù)目錄，對(duì)政府購買服務(wù)范圍的界定不清晰，項(xiàng)目選擇的原則、標(biāo)準(zhǔn)、條件不具體，操作性不強(qiáng)，執(zhí)行時(shí)主觀性隨意性較大。三是提供服務(wù)主體的競爭不充分。政府購買服務(wù)要通過公開招標(biāo)、公開競爭的方式進(jìn)行，但目前多數(shù)購買服務(wù)還是政府部門與相關(guān)社會(huì)組織直接協(xié)商或委托來進(jìn)行，真正通過公開招標(biāo)選擇承接公共服務(wù)社會(huì)組織的還不多。還有一些政府部門自辦社會(huì)組織承接社會(huì)服務(wù)，有政府背景的社會(huì)組織承接多項(xiàng)服務(wù)以及公共服務(wù)存在壟斷等問題。四是監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制還未真正確立。政府在與社會(huì)組織簽署購買服務(wù)合同時(shí)，雖然也包括了評(píng)估與監(jiān)督內(nèi)容，但科學(xué)性與針對(duì)性不強(qiáng)。目前的監(jiān)督主要體現(xiàn)在購買服務(wù)的政府部門的內(nèi)部監(jiān)督上，基本沒有建立獨(dú)立第三方評(píng)估機(jī)制。在購買服務(wù)的價(jià)格評(píng)估、質(zhì)量評(píng)估上往往缺少標(biāo)準(zhǔn)、隨意性大。由此，也使得一些社會(huì)組織在提供公共服務(wù)中以次充好，降低了政府購買公共服務(wù)的公信力。

三、推進(jìn)我區(qū)政府購買服務(wù)地對(duì)策建議

（一）增加政府購買服務(wù)的財(cái)政預(yù)算，拓寬資金來源渠道。目前，政府購買服務(wù)的資金主要來自各相關(guān)部門的工作經(jīng)費(fèi)或?qū)ｍ?xiàng)撥款，資金來源渠道還不穩(wěn)定。建議在公共財(cái)政預(yù)算中增加對(duì)購買公共服務(wù)的專門預(yù)算，使這項(xiàng)工作向規(guī)范化、制度化方向發(fā)展。同時(shí)，應(yīng)該制定嚴(yán)格的項(xiàng)目評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與制度，規(guī)范政府購買服務(wù)的資金使用行為，避免出現(xiàn)部門在項(xiàng)目資金評(píng)估中的隨意性問題。除了以政府財(cái)政資金支持為主外，還應(yīng)探索多元化資源汲取途徑。比如，借鑒先進(jìn)地區(qū)的做法，將社會(huì)福利彩券收入用于購買公共服務(wù)，通過制定捐贈(zèng)免稅等相關(guān)政策，鼓勵(lì)民間成立各種福利基金會(huì)，促進(jìn)社會(huì)捐贈(zèng)的發(fā)展，以加大社會(huì)公共服務(wù)方面的投入，保障購買服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）確定責(zé)任主體，完善監(jiān)督制約機(jī)制。參照相關(guān)省區(qū)的做法，由自治區(qū)政府主導(dǎo)，成立跨部門的領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)推動(dòng)政府購買公共服務(wù)工作。在工作分工上，由領(lǐng)導(dǎo)小組作為規(guī)劃、實(shí)施主體。由領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位、原公共服務(wù)的提供者作為采購主體。財(cái)政部門依法對(duì)購買行為進(jìn)行計(jì)劃審核、經(jīng)費(fèi)保障和監(jiān)督管理。監(jiān)察及審計(jì)部門按照職責(zé)分工對(duì)相關(guān)工作人員、購買主體及購買行為實(shí)施監(jiān)察、審計(jì)，形成四位一體，相互監(jiān)督制約的體制機(jī)制。要建立政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警機(jī)制，在購買服務(wù)的招標(biāo)階段就要考慮好配套的監(jiān)督與評(píng)估指標(biāo)體系，預(yù)防可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）加大對(duì)社會(huì)組織扶持力度，提高承接購買服務(wù)的能力和水平。要扶持、培育各類社會(huì)組織，尤其對(duì)服務(wù)于弱勢群體與社會(huì)公益事業(yè)的社會(huì)組織更要大力支持。要通過政府購買服務(wù)縮小社會(huì)各階層在享受衛(wèi)生、醫(yī)療、文化、教育等方面的差距。既要給予民間服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)、場地等方面的支持，還要保障民間服務(wù)機(jī)構(gòu)的民間性和獨(dú)立性。要通過組織培訓(xùn)學(xué)習(xí)、信息公開等方式，為社會(huì)組織提供必要的技術(shù)和信息支持，特別是提供從政府獲得項(xiàng)目資金的機(jī)會(huì)，幫助社會(huì)組織提高申請(qǐng)服務(wù)項(xiàng)目的能力。

（四）明確采購范圍，完善現(xiàn)有集中采購目錄的服務(wù)品目。將公共服務(wù)列入集中采購目錄是政府購買服務(wù)的關(guān)鍵所在，應(yīng)著手建立公共服務(wù)集中采購目錄，確保公共財(cái)政資金切實(shí)用于公眾受益項(xiàng)目。在多方詳細(xì)論證的基礎(chǔ)上，結(jié)合我區(qū)實(shí)際，出臺(tái)《政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》。將適合市場化方式提供的項(xiàng)目和內(nèi)容，通過招投標(biāo)方式，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)承擔(dān)。由于公共服務(wù)是直接面向社會(huì)公眾的，一旦進(jìn)入采購程序和執(zhí)行程序，對(duì)其監(jiān)管以及后續(xù)保障等都面臨很多實(shí)際問題，所以，在不斷完善政府購買公共服務(wù)操作制度的同時(shí)，還應(yīng)建立完善的績效評(píng)估機(jī)制、糾紛解決機(jī)制和應(yīng)急處理機(jī)制。

課題主持：雷繼鵬    

課題成員：郭立民 王儒 韓福榮