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根據(jù)國家的統(tǒng)一部署，從2011年以來，我區(qū)以農(nóng)村牧區(qū)為重點先后實施了兩期學前教育三年行動計劃，學前教育供給不足的矛盾得到有效緩解，但隨著城鎮(zhèn)化步伐加快和全面二孩政策實施，學前教育面臨著新的供給壓力。為此，我們以問題為導向，以摸清問題、分析原因、提出對策為重點，組成專題調(diào)研組到呼和浩特、包頭、鄂爾多斯、赤峰、通遼、呼倫貝爾等地開展了實地調(diào)研，現(xiàn)將情況報告如下：

我區(qū)學前教育發(fā)展存在的主要問題

（一）幼兒園供給不足  與小學、中學教育資源供給情況相比較，我區(qū)學前教育仍存在諸多方面的短板，幼兒園供給總量不足、規(guī)劃布局不合理、公辦園與民辦園發(fā)展不平衡等問題比較突出，主要表現(xiàn)在“入園難”、“入園貴”和“入園遠”等三個方面。

“入園難”——公辦資源供給嚴重不足。我區(qū)“入園難”主要是指中心城區(qū)“入優(yōu)質(zhì)園、公辦園難”的問題。我區(qū)現(xiàn)有幼兒園3672所，其中公辦園1233所，占全區(qū)幼兒園的33.58%；全區(qū)公辦園在園幼兒數(shù)303165人，占全區(qū)在園幼兒總人數(shù)的49.9%。與我區(qū)毗鄰的甘肅省公辦園占比達到64.22%。以呼和浩特市玉泉區(qū)為例，公辦幼兒園只有3所，提供學位不到800個，而2016年玉泉區(qū)適齡兒童有8000人左右，公辦園學位供給率不到10%。此外，我區(qū)普惠性民辦幼兒園發(fā)展滯后。全區(qū)現(xiàn)有普惠性民辦幼兒園472所，占全區(qū)幼兒園總數(shù)的12.85%，而甘肅省的普惠性民辦園達1368所，占全省幼兒園總數(shù)的21.24%，占比高于我區(qū)8.39個百分點。因公辦園施舍較完備，教師素質(zhì)相對較高，收費也低，因此供不應求，也形成了新的教育分配不公等問題。形成“入園難”的原因：一是隨著城鎮(zhèn)化步伐加快和城鎮(zhèn)人口的快速增長，人口流入地學前教育需求高漲。2016年我區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率達61.2%，比2000年提高了19個百分點，城鎮(zhèn)人口約增加772萬人。以呼和浩特市為例，2016年底在園幼兒數(shù)為66555名，比2010年底增加3萬余（增加近1倍），而園所總數(shù)尤其是公辦幼兒園數(shù)量增加并不明顯。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我區(qū)人口流入地中心城區(qū)公辦園學位普遍緊張，呼和浩特市市區(qū)、包頭市市區(qū)、赤峰市紅山區(qū)、通遼市科爾沁區(qū)、呼倫貝爾市海拉爾區(qū)等地公辦園學位供給嚴重不足。二是隨著新生代勞動力進入婚育階段，學前教育總量不足的矛盾更加突出。新世紀以來，“80后”“90后”的新生代農(nóng)牧民工成為轉(zhuǎn)移就業(yè)的主體，與老一輩比較，新生代農(nóng)民工更加注重子女教育，為子女接受優(yōu)質(zhì)教育而選擇進城務工和將戶籍進入城市已成為城鎮(zhèn)戶籍人口增加的主要因素，因此加劇了人口流入地學位緊張與人口流出地學齡兒童減少的結構性矛盾。三是生育政策的調(diào)整給學前教育供給帶來新的壓力。2016年實施全面二孩政策后，全區(qū)出生人口為22.72萬人，比2012—2015年平均值多出生1.76萬人，預計2018—2020年間需要入園的孩子會形成一個高峰值。一些地區(qū)二孩數(shù)量較多，學前教育供給壓力較大，例如包頭市東河區(qū)濱河東路第四社區(qū)人口8000多，2016年新出生二胎嬰兒就有600多人。

“入園貴”——民辦幼兒園市場發(fā)育不充分，無法提供多層次和個性化的學前教育服務。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我區(qū)民辦幼兒園兩極分化嚴重，具備一定辦園條件的收費偏高，收費較低的保教質(zhì)量無法保障。以呼和浩特市為例，城區(qū)民辦幼兒園每月收費平均2500—3000元，辦園條件好的民辦幼兒園收費每月達4500元以上。目前我區(qū)公辦園保教費收費標準為市區(qū)自治區(qū)級示范園每月為550元，市級示范園每月為360元，民辦園與公辦園收費差距較大。民辦園收費標準與目前呼和浩特市城鎮(zhèn)居民均可支配收入34723元相比較，家庭支出壓力較大。

“入園遠”——幼兒園規(guī)劃布局不合理。在大部分城鎮(zhèn)，新建住宅小區(qū)多數(shù)未配套建設幼兒園。以呼和浩特賽罕區(qū)為例，隨著自治區(qū)黨政辦公地址搬遷，新建了很多住宅小區(qū)，但是沒有配套建設幼兒園，甚至還出現(xiàn)了人口集中地區(qū)沒有地方規(guī)劃建設幼兒園的情況。在農(nóng)村牧區(qū)，有些地區(qū)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后幼兒入園需到十幾甚至幾十公里之外，農(nóng)村家庭承擔的入園成本如保教費、伙食費、住宿費、交通費、陪讀費等各種費用加起來已超過城市幼兒園費用。有些蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有幼兒園，巴彥淖爾市59個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有5個蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有幼兒園。包頭市固陽縣為自治區(qū)集中辦學試點旗縣，但只有縣政府所在地金山鎮(zhèn)有小學和幼兒園，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)均沒有小學和幼兒園。

（二）學前教育師資短缺  我區(qū)現(xiàn)有幼兒教師5.2萬人，在園幼兒60.75萬人，師生比為1∶11.7，按照《幼兒園教職工配備標準》幼兒教師缺口達1.55萬人，且大多幼兒教師學歷不高，本科以上學歷的占比僅為36.3%。目前全區(qū)僅有9所大專院校開設學前教育專業(yè)，幼兒教師培養(yǎng)總量不足，實際從事幼兒教育工作的人更少。一些地區(qū)存在因沒有幼兒教師新建幼兒園無法正常辦學等問題，幼兒園師資嚴重短缺已成為制約學前教育發(fā)展的重要問題。一是編制數(shù)量緊張。我區(qū)自1985年以后沒有增加學前教育教師編制，幼兒教師編制嚴重短缺。以包頭市為例，在編教師僅占17.8%，且老齡化嚴重。根據(jù)黨中央編辦的統(tǒng)一要求，事業(yè)編制總量實行全國統(tǒng)一核定，中小學教師實行專項編制，并要求嚴禁擠占、挪用和截留中小學教職工編制。由于幼兒教育目前還沒有納入國民九年義務教育序列，幼兒教師編制無法單列，只有在其他事業(yè)編制中調(diào)劑解決，導致編制嚴重不足。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多地的公辦幼兒園只有管理崗位有幾個編制，絕大部分教師沒有編制。二是幼兒教師工資待遇低，人員流動性大。我區(qū)在編幼兒教師屬于事業(yè)編制，能夠保障工資和“五險一金”，但占全區(qū)幼兒教師80%以上的聘任制教師，工資待遇普遍較低，基本沒有“五險一金”，導致幼兒教師隊伍流動性大，直接影響幼兒園的保教質(zhì)量。以包頭市為例，1286名由旗縣區(qū)聘用的幼兒教師每月可以享受1600元市財政補貼，工資可以達到2500元以上，而1165名園聘教師每月人均工資只有1682元，僅高于當?shù)刈畹凸べY標準42元。另外，幼兒園教師職稱評定機制不完善，沒有納入編制的聘用教師很難參加職稱評定，幼兒教師職業(yè)發(fā)展遇到瓶頸，也是幼兒教師隊伍不穩(wěn)定的原因之一。全區(qū)5.2萬名幼兒教師中未定職稱的有3.38萬人，占65.24%，高級職稱的僅有253人，占4.87%。

表一  全區(qū)幼兒教師專業(yè)技術情況統(tǒng)計表

因薪資待遇低，社會保障措施不完善，職業(yè)榮譽感不高和社會認同度低，許多年輕聘任教師頻頻跳槽。以呼和浩特市賽罕區(qū)為例，2017年賽罕區(qū)共有聘任教師625人，在同一幼兒園工作滿3年的僅占一半左右。

呼和浩特市賽罕區(qū)幼兒園聘任教師流動性抽樣調(diào)查表（表二）

（三）學前教育管理體制不健全  目前，盟市旗縣教育部門大多數(shù)沒有學前教育科，公辦園由基礎教育科代管，民辦園由民辦教育科管，很難做到對學前教育的規(guī)范管理。特別是民辦幼兒園涉及工商、教育、食藥、消防、城管等多個部門多頭管理，無法形成合力。目前我區(qū)幼兒園的監(jiān)督管理與業(yè)務指導方面問題較突出。一是無證幼兒園大量存在。由于我區(qū)公辦普惠性學前資源供給不足，具備一定辦園條件的民辦園收費又偏高，導致全區(qū)各地都不同程度地存在無證幼兒園，特別是在人口較多的旗縣和城鄉(xiāng)接合部無證民辦幼兒園大量存在。這類無證幼兒園大多租用底店或閑置房舍改造，存在較多的安全隱患，食品衛(wèi)生防疫條件無法保證，在辦學上存在嚴重的小學化現(xiàn)象，保教質(zhì)量和辦學條件堪憂。近期，各地開展了整改和取締無證幼兒園專項行動，包頭市清理整改無證幼兒園331所，呼倫貝爾市限期整改218所、取締226所，但是由于有一定的市場需求，無證幼兒園在一些地區(qū)還部分存在。二是部分地區(qū)存在“辦證難”的問題。在調(diào)研中了解到，一些幼兒園的辦園條件、設施環(huán)境、保教質(zhì)量都不低，對緩解“入園難”和“就近入園”有很大作用，但因土地權屬和所在小區(qū)房產(chǎn)證照不全等問題，致使幼兒園無法取得消防、衛(wèi)生等證照，沒有辦學許可證。據(jù)不完全統(tǒng)計，呼和浩特市4個城區(qū)有此類民辦幼兒園60所，在園幼兒約7000人，占全市在園幼兒數(shù)的10.2%。三是保教內(nèi)容隨意性較大和“小學化”現(xiàn)象比較突出。目前，我區(qū)各地主要是參照國家《3-6歲兒童學習與發(fā)展指南》的規(guī)定，圍繞健康、語言、社會、科學、藝術等五個領域開展幼兒保育教學，因自治區(qū)沒有統(tǒng)一的學前教育課程設置標準和實施方案，各地幼兒教育存在教育資源匱乏化、課程理解片面化、集體教學薄弱化、游戲活動形式化、一日活動單一化等問題，尤其是民辦幼兒園因缺乏科學的教育理念，幼兒教育“小學化”現(xiàn)象比較突出。另外，幼兒園與小學銜接制度不完善，小學階段很難實現(xiàn)“零起點”教學，有的地區(qū)入小學還需要經(jīng)過筆試、面試等環(huán)節(jié)。此外，一些家長對幼兒教育的錯誤認識也在一定程度上助長了“幼兒園小學化”現(xiàn)象。

（四）相關政策保障不完善  從國家層面，目前學前教育尚未納入義務教育范圍，相關立法缺失和政策不完善，對學前教育階段各級政府應承擔的責任沒有硬性規(guī)定。從調(diào)研情況看，一是相關支持保障政策不完善。在經(jīng)費保障方面，我區(qū)還未建立生均經(jīng)費撥付機制和持續(xù)穩(wěn)定的財政經(jīng)費投入機制。據(jù)了解浙江、山東、陜西、甘肅、青海、廣西、寧夏、西藏等地區(qū)均已建立了生均經(jīng)費撥付機制。在幼兒教師招錄方面，目前我區(qū)教育部門招錄聘用幼兒教師主要是參考公務員考試模式，雖然能夠保證公平、公正、公開的要求，但是針對幼兒的特殊性，在幼兒教師應具備的聲樂、舞蹈和心理等方面的素質(zhì)和條件，還缺少針對性的要求和規(guī)定。二是扶持民辦園政策力度不夠，各地區(qū)差別較大。目前縣級政府是發(fā)展學前教育的實施主體，因受經(jīng)濟發(fā)展水平、地方財政收入、領導重視程度等因素的影響，民辦幼兒園扶持政策地區(qū)間差別較大。在調(diào)研中了解到，達茂旗目前已統(tǒng)一了全旗各類幼兒園的收費標準，民辦幼兒園按接收幼兒數(shù)享受政府的定額補貼，幼兒家庭只分擔一部分伙食費，基本實現(xiàn)了公益普惠。而其他大部分旗縣民辦幼兒園獲得的補貼資金較少或基本沒有，個別地方還存在幼兒園水電費用按商業(yè)用電價格收取等現(xiàn)象。三是普惠性幼兒園認定辦法亟待修改。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的《內(nèi)蒙古自治區(qū)普惠性民辦幼兒園認定及管理辦法》規(guī)定“主城區(qū)普惠性民辦園保教費收費標準最高不超過同級同類公辦幼兒園收費標準的2.5倍”，該辦法已經(jīng)不適應當前形勢發(fā)展的需要，制約了普惠性民辦幼兒園的發(fā)展。自2015年普惠性幼兒園認定及管理辦法實施以來，呼和浩特賽罕區(qū)至今沒有一家普惠性民辦幼兒園。

二、對策建議

十九大報告首次提出“幼有所育”，并將其納入重點民生工程，在當前國家大力倡導終身教育的前提下，學前教育作為終身教育的開端是國民教育體系的重要組成部分，其重要性和緊迫性日益凸顯。

（一）加強學前教育供給  一是在中心城區(qū)擴大公辦幼兒園的供給。逐年安排新建、改建、擴建一批幼兒園，支持企事業(yè)單位和集體辦園，擴大公辦資源。繼續(xù)落實好“交鑰匙工程”，老舊城區(qū)、棚戶區(qū)改造和新城區(qū)、城鎮(zhèn)小區(qū)建設要根據(jù)人口情況規(guī)劃、配建幼兒園。二是支持普惠性民辦幼兒園發(fā)展。修改完善普惠性民辦幼兒園認定標準，或?qū)⑵栈菪悦褶k幼兒園認定標準權限下放至盟市，并通過購買服務、綜合獎補、減免租金、派駐公辦教師、培訓教師、教研指導等方式，支持普惠性民辦幼兒園發(fā)展，提高普惠性民辦幼兒園的比例?？梢越梃b青島市按照2400元的生均定額補助標準扶持普惠性民辦園的成功經(jīng)驗，扶持普惠性民辦園發(fā)展。同時，將提供普惠性學位數(shù)量和辦園質(zhì)量作為獎勵和支持學前教育的一項重要依據(jù)。三是繼續(xù)辦好鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園。充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園的輻射帶動作用，大村獨立建園，小村聯(lián)合辦園，優(yōu)先利用中小學閑置校舍進行改建。四是加大民辦園的扶持力度。各地應采取靈活多樣的方式，將學前教育納入政府購買服務的重要內(nèi)容，可推廣呼倫貝爾市“公建民營”、包頭市“派駐幼兒教師”、達茂旗定額補貼等成功經(jīng)驗，切實加大民辦園扶持力度。

（二）重點解決幼兒教師短缺問題  一是拓寬師資補充渠道。盡快建立完善幼兒園教師招錄聘用制度或辦法，通過事業(yè)單位招考、特崗計劃、轉(zhuǎn)崗、聘用、支教等多種形式招錄幼兒教師。根據(jù)教育部《關于各地出臺公辦幼兒園教職工編制標準情況的通報》要求，結合我區(qū)實際，出臺公立幼兒園教職工編制標準，采取核定編制、區(qū)縣統(tǒng)一招考管理等方式及時補充公辦幼兒園教師。采取政府購買公共服務、派駐園長、派駐公辦教師等多種方式支持民辦幼兒園教師隊伍建設。同時，針對幼兒教育的特殊性，教育部門招錄聘用幼兒教師應更加注重專業(yè)性。二是切實保障幼兒教師的工資待遇。采取多種方式切實解決聘任制幼兒教師工資待遇偏低的問題，各地可推廣包頭市對旗縣區(qū)聘用的幼兒教師采用市財政統(tǒng)一補貼（每月人均1600元）方式，并逐步將幼兒園教職工依法全員納入社保體系。在保障幼兒教師工資和社保的基礎上依法簽訂用工合同，提高教師違約成本，保證教師隊伍穩(wěn)定性。三是加強教師培訓的有效性和針對性。將互聯(lián)網(wǎng)+引入幼兒教師教育培訓體系，提高幼兒教師培訓的覆蓋面和針對性。四是逐步建立完善的幼兒教師職稱評定制度。積極探索建立有利于幼兒教師專業(yè)發(fā)展的職稱評定標準，給幼兒教師更大的職業(yè)發(fā)展前景和預期。同時，各級各類優(yōu)秀教師表彰活動向?qū)W前教育傾斜，并將一定的名額劃撥給民辦幼兒園，提高幼兒教師的職業(yè)榮譽感，使幼兒教師職業(yè)更加有吸引力。

（三）建立和完善相關支持政策  一是建立生均公用經(jīng)費撥款機制。盡快制定生均公用經(jīng)費撥款標準，逐步建立起與管理體制相適應的生均撥款、收費和資助一體化的學前教育經(jīng)費投入機制?？山梃b陜西省1300元/生·年，青海省1200元/生·年（三江源地區(qū)2200元/生·年）、天津1200元/生·年的生均公用經(jīng)費撥款標準建立我區(qū)的生均經(jīng)費撥款標準。二是適當調(diào)整公辦幼兒園的保教費收費標準。根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、辦園成本和家庭承受能力，對公辦幼兒園的保教費收費標準進行適當調(diào)整，緩解地方政府財政壓力和幼兒園資金困難的問題。2017年9月開始，自治區(qū)黨委和政府的機關幼兒園保教費由每生每月550元調(diào)整為850元。此項工作可以選擇呼和浩特市城區(qū)先行試點推廣。

（四）加強幼兒園的監(jiān)督管理和業(yè)務指導  一是規(guī)范辦園行為。嚴格落實縣級政府監(jiān)管責任，完善動態(tài)監(jiān)管機制，加強幼兒園準入、安全、衛(wèi)生保健、營養(yǎng)膳食、保育教育、經(jīng)費使用和收費等方面的規(guī)范管理，推進幼兒園依法依規(guī)辦園。二是加強“無證園”的整治。各級教育、衛(wèi)生、食藥、消防、公安、城管等部門要加強日常監(jiān)管，規(guī)范正常的辦園行為。對于手續(xù)齊全、條件合格的幼兒園及時規(guī)范相關手續(xù)和證照，納入“有證園”規(guī)范管理；對于辦園條件不合格且有改進空間的幼兒園積極加以引導，下發(fā)“整改”通知單限期整改；對于嚴重違規(guī)、擾亂學前教育市場，有重大安全隱患的幼兒園，要責令停辦。三是建立健全城鄉(xiāng)園之間、公辦民辦園之間的“手拉手”幫扶體系，推動“捆綁式”發(fā)展。推廣“赤峰市幼兒園發(fā)展聯(lián)盟”的經(jīng)驗，加強幼兒園之間的交流合作，采取形式多樣的手拉手、互助、幫帶等活動，充分發(fā)揮公辦及示范類幼兒園在教育教學、園務管理等方面的示范和帶動作用，提高幼兒園保教質(zhì)量和管理水平。四是科學合理設計保教指南，提升保教質(zhì)量。根據(jù)《3-6歲兒童學習與發(fā)展指南》和《內(nèi)蒙古自治區(qū)婦女兒童發(fā)展綱要》要求，自治區(qū)應結合實際研究出臺《內(nèi)蒙古自治區(qū)幼兒園一日活動指南》，指導幼兒園根據(jù)幼兒教育的特點和需求制定教育計劃、安排一日教學活動，提高保教質(zhì)量。

課題主持：程  璽

課題組成員：郭立民

韓福榮

幸福卿