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鹽，是人們生活中不可或缺的調(diào)味品和營養(yǎng)品，自從管仲開創(chuàng)了鹽專賣，中國歷朝歷代對食鹽以專賣、重稅為增加財政收入的手段，對食鹽生產(chǎn)、販運(yùn)、銷售加以嚴(yán)格控制。由于這一特殊地位，鹽業(yè)研究在史學(xué)研究中始終占有極其重要的地位。內(nèi)蒙古地區(qū)鹽湖眾多、分布廣泛，其中最著名的是錫林郭勒盟的額吉諾爾鹽湖和阿拉善盟的吉蘭泰鹽湖。在漫長的歷史時期，內(nèi)蒙古的湖鹽產(chǎn)出幾乎是當(dāng)?shù)氐闹饕?jīng)濟(jì)來源，并且因為食鹽交易的流動性，蒙鹽在促進(jìn)蒙古族與其他民族的交流方面亦產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

錫林郭勒蒙古鹽務(wù)問題與內(nèi)地鹽務(wù)相比比較特殊，清末以前，內(nèi)地各種鹽政措施從未實施于蒙古地方，鹽湖由蒙古王公管理，蒙鹽由蒙古人與漢商自由交易，行銷于直隸(河北)、奉天（遼寧）、山西等省及外蒙古。庚子事變后，清政府面臨對西方列國的巨額賠款，財政危機(jī)加重，為解決經(jīng)濟(jì)問題及加強(qiáng)邊疆地區(qū)穩(wěn)定，清政府開始籌劃對邊疆地區(qū)的各種管理措施。1901年，清政府在全國范圍內(nèi)推行“新政”，在蒙古地區(qū)實施了如放墾蒙地及“籌蒙改制”等許多“新政”措施，“籌蒙改制”中很重要的一項政策就是加強(qiáng)對錫林郭勒盟蒙鹽的管理，“新政”之后，通過各種方式削弱了蒙古王公對鹽湖的管理權(quán)?？梢哉f，對于蒙鹽的管理與經(jīng)營，隨著蒙古民族與其他民族關(guān)系的演變、隨著蒙古族經(jīng)濟(jì)社會的變遷而不斷發(fā)生變化。換言之，蒙鹽管理與經(jīng)營的變化也反映出蒙古族與其他民族的關(guān)系及蒙古族經(jīng)濟(jì)社會的變遷，蒙鹽的鹽務(wù)歷史即可以折射出當(dāng)時蒙古地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會狀況，又具體反映黨中央政府對蒙政策，具有很重要的學(xué)術(shù)意義。

一、錫林郭勒蒙鹽概況

錫林郭勒盟境內(nèi)分布著許多天然鹽湖，出產(chǎn)優(yōu)質(zhì)的青鹽與白鹽。青鹽，也稱大青鹽，產(chǎn)于額吉諾爾鹽湖。白鹽，也稱蒙白鹽，產(chǎn)地主要在蘇尼特右旗境內(nèi)及察哈爾南部。青鹽多銷于熱河、察哈爾及晉北地區(qū)；白鹽多銷于察哈爾、歸化城土默特一帶。

（一）額吉諾爾鹽湖

青鹽產(chǎn)地——額吉諾爾鹽湖位于內(nèi)蒙古中部、大興安嶺西側(cè)，錫林郭勒盟東烏珠穆沁旗西部，是一個四面環(huán)山的盆地，西北有敖骨干烏臺山，東北有格斯格山，西有特給烏拉山，南有賀根山，東南有哈拉吐敖包。地理坐標(biāo)為東經(jīng)116゜29′30″--116゜36′30″，北緯45゜13′40″--45゜14′20″。鹽湖距東烏珠穆沁旗政府所在地45公里，距錫林浩特市165公里，距河北省張家口市512公里。

鹽湖面積25平方公里，食鹽儲量2430余萬噸、芒硝儲量3700多萬噸。池中有泉水涌出，湖水終年不凍?！睹甥}紀(jì)要》記載：“答謨蘇諾泉水悉為鹵質(zhì)，涌出諾面，漸自凝結(jié)成廣片，中多小孔，厚或數(shù)寸或數(shù)尺，上部為日光所映成二三分、三四分之結(jié)晶，極為美觀，鹽色青，鹽味苦咸，人民先以草覆諾面，俟時鑿而取之，融為食飲之用，無羨乎煮海焉？最異者則此諾不至結(jié)冰，四季皆可采取，不過冬季日光薄弱，春令雨水稍多，不克充分結(jié)晶，惟夏季所產(chǎn)最為富美”。

采鹽方法非常簡單，水淺處牛車直接進(jìn)入池內(nèi)裝鹽，水深處采鹽者裸體入池用鐵锨等工具撈鹽裝筐，在岸邊鋪設(shè)氈毯攤曬，最后用篩等濾去沙土。這種傳統(tǒng)的撈鹽方法，因為無法避免將泥沙等帶入湖內(nèi)，日積月累，額吉諾爾鹽池的面積也逐年縮減。

蒙古人與漢人的交易通常是以物易物。熱河地區(qū)運(yùn)鹽戶多以小米、炒米等物換鹽；察哈爾地區(qū)運(yùn)鹽戶多攜帶米面、磚茶、白酒、粉條之類生活用品交易。以鹽易米，蒙鹽價格隨米價為漲落。民國年間，蒙民以鹽，漢商則以茶、糧互相交易，大約每車蒙鹽可易茶四十余斤，每斗蒙鹽易米八升，貨物則視其估值為標(biāo)準(zhǔn)，收鹽的鹽坊中兼售其他貨物，以方便與蒙民的貿(mào)易活動。

蒙古人運(yùn)鹽工具是牛車和駱駝。牛車一車運(yùn)鹽300斤左右，駱駝一駝約220斤。80—100輛牛車組成一隊，牛車上載有帳篷炊具，晝行夜宿，掘地為炊。裝鹽的皮袋子外面涂上牛糞以防袋子破裂。　　　　　　　　　　　　　　蒙古人中運(yùn)鹽者大多是貧困的牧戶，因為運(yùn)鹽在蒙古人看來是一種卑微低賤的工作。蒙古運(yùn)鹽隊伍到多倫諾爾附近與漢人交易，除了漢人鹽商，有些農(nóng)民一般也會在農(nóng)閑時間來拉鹽，漢人鹽車比蒙古人的鹽車多裝100斤左右，且能走遠(yuǎn)路。也有一些在外蒙古境內(nèi)行商的商人駝隊在返回途中順路拉鹽。鹽湖以運(yùn)代產(chǎn)，按車結(jié)算。運(yùn)鹽者除烏珠穆沁右翼、浩齊特左翼二旗蒙古人外，主要有巴林左右二旗、克什克騰旗、阿魯科爾沁旗、札魯特左右二旗蒙古人。

錫林郭勒盟蒙鹽的銷路極廣，除口北大部分地區(qū)和熱河全境都食用外，吉岸（吉蘭泰蒙鹽銷區(qū)）裁廢后，山西部分地區(qū)也開始食用蒙鹽。民國后，隨著熱河、察哈爾地區(qū)手工業(yè)發(fā)展，諸如皮革、毛紡織、醬咸菜等制造業(yè)對鹽的需求量很大，蒙鹽用途漸次增加。

額吉諾爾鹽湖雖然地處邊疆，交通不便，卻從未阻擋住趨利者的關(guān)注與經(jīng)營。無論世事如何變遷，無論鹽池在何民族或族群統(tǒng)馭之下，無一例外都在爭奪對于鹽湖的經(jīng)營管理權(quán)。額吉諾爾鹽湖的管理歷史大致可劃分為三個階段：第一階段在元朝統(tǒng)治之前，鹽湖的管理權(quán)由歷代黨中央政府掌控；第二階段在元室北遷之后，與明形成南北對峙的格局，鹽湖進(jìn)入由蒙古民族自行管理的階段；第三階段是清中葉之后，為了補(bǔ)充內(nèi)地不足，逐漸為蒙鹽劃分引岸銷區(qū)，管理征稅。特別是“新政”之后，通過各種方式削弱了蒙古王公對鹽湖的管理權(quán)。

《察哈爾通志》中記載：遼太祖耶律阿保機(jī)為了將“輪掌制”轉(zhuǎn)變?yōu)槠湟蝗说膶Ｖ平y(tǒng)治，將額吉諾爾鹽湖的控制權(quán)牢牢掌握在自己手中，為發(fā)動政變提供牢靠的經(jīng)濟(jì)保障。關(guān)于額吉諾爾鹽湖較為可靠的記載最早見于《遼史·食貨志》：“太宗時，產(chǎn)鹽之地如渤海、鎮(zhèn)城、海陽、豐州、陽洛城、廣濟(jì)湖等處。五京計司各以其地領(lǐng)之。其煎取之制歲出之額不可得而祥矣”?！吨袊鴼v史地圖冊》第六冊記載：在遼上京道臨潢府西北，大約位于今錫林郭勒盟東烏珠穆沁旗西南的位置標(biāo)有“大鹽泊”（廣濟(jì)湖）。廣濟(jì)湖即額吉諾爾鹽湖，雖然對廣濟(jì)湖的經(jīng)營狀況“不得其祥”，但是從側(cè)面也可了解，朝廷控制著廣濟(jì)湖的生產(chǎn)管理?？梢姡~吉諾爾鹽池至少在遼代已被開發(fā)利用。

《金史·食貨志》中記載：“臨潢之北有大鹽泊，烏古里石壘部有鹽池，皆足以食境內(nèi)之民，嘗征其稅，及得中土鹽場倍之，故設(shè)官立法加祥焉。大定十三年三月，大鹽泊設(shè)鹽稅官……復(fù)免烏古里石壘部鹽池之稅”?？梢姡诮鸫?，對額吉諾爾鹽池已經(jīng)建立了嚴(yán)密的管理體系，不但征收場稅，還設(shè)官員管理。

元代由于“國之所資，其利最廣者莫如鹽”，對鹽法十分重視。1237年（太宗九年），命北京路課稅所制定以大鹽泊“硬鹽”隨車隨引載鹽之法，每鹽一石，價銀七錢半，帶納匠人米五升?？梢酝茰y，在元代之前，額吉諾爾的經(jīng)營管理權(quán)是由黨中央政府掌控，這是額吉諾爾鹽湖管理的第一階段。

在北元與明的互市中，品質(zhì)上乘的蒙鹽也是一項重要的交換物資，但是明朝廷已經(jīng)無力干涉蒙鹽的管理，蒙鹽進(jìn)入由蒙古人自行使用管理階段，清代中前期，清政府對蒙古地區(qū)采取撫綏政策，給予蒙古王公很大的權(quán)利，山川、物產(chǎn)都由蒙古人自行管理。額吉諾爾鹽湖當(dāng)時位于烏珠穆沁右翼、浩齊特左翼二旗旗界上，因此主權(quán)歸于烏珠穆沁旗右翼旗扎薩克，浩齊特旗左翼旗扎薩克有時也插手管理，兩旗蒙民隨意撈取食用，但是擔(dān)負(fù)為扎薩克差役的義務(wù)。其他蒙旗的蒙古人拉鹽則每車須交納“官費(fèi)”銀，并在王府領(lǐng)取執(zhí)照方準(zhǔn)取運(yùn)，嚴(yán)禁外族人與女人進(jìn)入鹽湖。

蒙古人對鹽湖的管理帶有濃厚的宗教色彩，他們認(rèn)為鹽湖是上天賜予蒙古人的禮物，是神圣不可褻瀆的。在額吉諾爾鹽湖東北處建有喇嘛廟一座，廟名叫“達(dá)布蘇廟”，廟內(nèi)的大喇嘛由二旗王府授權(quán)管理鹽湖。每年舊歷清明，喇嘛頌經(jīng)數(shù)日之后才開放鹽湖，進(jìn)人拉鹽。這種狀況維持至清雍正年間，屬于額吉諾爾鹽湖管理的第二階段。

蒙鹽管理第三階段始于清雍乾年間。隨著移民大量進(jìn)入蒙古地方，蒙漢雜居的地區(qū)增多。為處理蒙漢民交涉等事件，1724年（雍正二年）設(shè)置張家口廳，1732年（雍正十年）設(shè)多倫諾爾廳，1734年（雍正十二年）在察哈爾左翼旗地設(shè)獨(dú)石口廳，三廳隸屬口北道?？诒比龔d設(shè)立之后，口內(nèi)各縣都屬于沒有劃定鹽引的地區(qū)，主要食用錫林郭勒蒙鹽。因為懼怕蒙鹽入侵官鹽引地，更為了從蒙鹽上收取巨額利潤，清政府不斷加強(qiáng)對蒙鹽的管理。清末，隨著清政府“新政”措施的實施，以及以鹽稅為抵押的“善后大借款”的簽訂，對蒙鹽管理和征稅成了黨中央政府以及其后各種割據(jù)勢力競相采用的重要手段。

（二）蒙白鹽

除了額吉諾爾的青鹽外，銷路較廣的還有蒙白鹽。蒙白鹽不結(jié)片，成顆粒狀，如散沙，色潔白，味稍淡。白鹽生成受天氣影響較大，雨量過多即不能成鹽。所以產(chǎn)地雖多，產(chǎn)量卻少而不固定，因此與額吉諾爾的青鹽相比銷量不大，價格也低于青鹽。

蘇尼特左、右二旗是蒙白鹽主要產(chǎn)區(qū)之一，境內(nèi)有大小鹽湖二三十個，最為著名的是額仁達(dá)布蘇諾爾、馬塔拉諾爾，多銷往歸化城土默特、大同一帶。察哈爾地區(qū)也有很多鹽湖出產(chǎn)白鹽，較著名的有鴛鴦泊（又名昂古立淖爾）、蓋里泊、狗泊。據(jù)《蒙鹽紀(jì)要》記載，阿拉騰嘎達(dá)蘇在察哈爾鑲白旗境內(nèi)，文貢諾爾在察哈爾牛羊群旗境內(nèi)（今鑲黃旗境內(nèi)），普爾登諾爾在察哈爾正白旗境內(nèi)（今正鑲白旗境內(nèi)），大鹽諾爾、小鹽諾爾在察哈爾大馬群旗境內(nèi)（今康?？h境內(nèi)）。

蒙白鹽往往侵銷到吉鹽引岸，為此，清政府采取了依照吉鹽每斤征稅一分五厘的措施。但是在歸化城土默特地方設(shè)置的歸化、綏遠(yuǎn)、清水河、薩拉齊、和林格爾、托克托、豐鎮(zhèn)、寧遠(yuǎn)等廳蒙民順便攜帶鹽與居民交易，很難禁阻，再加蒙白鹽質(zhì)優(yōu)價廉，買食者眾多，商販也照常販運(yùn)，采取的措施收效不大。

二、“籌蒙改制”的歷史背景及主要內(nèi)容

清朝統(tǒng)治之初提出“滿蒙聯(lián)合統(tǒng)治”，旨在借助當(dāng)時還很強(qiáng)大的蒙古武力“屏藩朔漠”、穩(wěn)定邊疆，對蒙古采取了羈縻與封禁的政策，即保留蒙古貴族的傳統(tǒng)領(lǐng)屬體制，“因俗而治”，對外實行民族隔離，尤其禁止蒙古人與漢人的交流，將蒙古限制在一個封閉的環(huán)境里。雖然處于封閉自守的狀態(tài)，但是始于19世紀(jì)中葉的內(nèi)外戰(zhàn)爭，對蒙古社會同樣產(chǎn)生了深刻影響，這種影響來自于內(nèi)外兩個方面。因為蒙古所處的特殊地理位置及與清朝的特殊關(guān)系，俄、日兩國始終企圖以蒙古入手打開侵略中國的缺口。鴉片戰(zhàn)爭前后，外蒙古地區(qū)逐漸淪為俄國勢力范圍之內(nèi)，日俄戰(zhàn)爭以俄戰(zhàn)敗告終后，日本的勢力在東部蒙古逐漸擴(kuò)大。兩國對蒙古的經(jīng)濟(jì)侵略無一例外就是對蒙古地區(qū)進(jìn)行資源掠奪。外國勢力覬覦的同時，清政府也將視線轉(zhuǎn)移到蒙古地區(qū)。晚清政府因為與西方列強(qiáng)簽訂了一系列割地賠款的不平等條約，財政日絀，庚子賠款后，清政府面臨的財政危機(jī)達(dá)到頂峰。為了緩解財政壓力，亦為加強(qiáng)邊疆地區(qū)的穩(wěn)定，清政府在全國推行“新政”，改變以往地對蒙政策。特別是一些漢族官僚更是積極“籌蒙改制”，各種“蒙禁”政策從清末“新政”開始日漸廢弛。

1902年2月（光緒二十八年正月），綏遠(yuǎn)城將軍信格奏改練新軍、建設(shè)學(xué)堂。歸化城副都統(tǒng)文瑞上奏振興戎政，蒙古地區(qū)也開始陸續(xù)進(jìn)行改革。清末蒙古地方的”新政”，從內(nèi)容上說，政治上包括”籌蒙改制”和調(diào)整治蒙機(jī)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)上包括移民實邊和發(fā)展各種實業(yè)，軍事上包括籌練新軍和加強(qiáng)邊防，文化上主要是興辦學(xué)堂和創(chuàng)辦報紙，興建圖書館等。

1906年（光緒三十二年），清政府派肅親王善耆到內(nèi)蒙古東部地區(qū)考察。善耆考察后，提出了經(jīng)營蒙古地區(qū)的八條措施，有屯墾、礦產(chǎn)、馬政、呢堿、鐵路、學(xué)校、銀行、治盜等項。同年，內(nèi)閣中書鐘鏞提出“蒙古事宜十四條”，包括建議會，移建理藩院，變通理藩院官制，行殖民策，移八旗兵餉于蒙古，復(fù)圍獵之制，借債筑路，設(shè)銀行、鑄造銀銅元，興礦產(chǎn)之利、屯墾之利、畜牧之利、森林之利、榷鹽之利等。在清政府派人考察蒙古地區(qū)前后，朝廷大員、封疆大吏、蒙古王公也紛紛提出了在蒙古地區(qū)實施新政的具體措施。這些措施，有些實施了，有些限于條件未能實施。終清之世，某些建議還在提出，有些建議也在落實。在清末民初的中國政壇中，姚錫光是一位對邊疆民族問題有頗多獨(dú)特見解的封建官員。在激烈的社會變革中，他對中國邊疆民族問題始終予以關(guān)注，特別是對黨中央政府治理蒙古、西藏等問題上持有較為獨(dú)到的認(rèn)識與見解，為清黨中央政府及之后北洋政府在邊疆治理方面提供了重要參考。

三、“籌蒙改制”對蒙鹽的籌劃

清末，朝廷財政收入按其重要性排列，依次為：關(guān)稅、鹽稅、厘金、田賦。錫林郭勒盟出產(chǎn)優(yōu)質(zhì)而豐富的天然食鹽，從清中葉開始,清政府便嘗試對錫林郭勒盟蒙鹽進(jìn)行管理收稅，但收效不大。最早對錫林郭勒盟蒙鹽給予極大關(guān)注的當(dāng)屬清廷官員姚錫光。

1901年（光緒二十七年）8月，姚錫光經(jīng)練兵處王大臣鐵良派署軍政司副使，從此進(jìn)入清朝黨中央權(quán)力機(jī)關(guān)。此后，姚錫光在民族關(guān)系方面提出了許多行之有效的措施。他曾兩次親歷蒙古各地，考察墾牧、蒙鹽各方面具體情形。姚錫光赴蒙古考察之時，專程前往額吉諾爾鹽湖（當(dāng)時稱為達(dá)布遜諾爾）考察?？疾焱局?，姚錫光獲悉,不但俄、日兩國經(jīng)常深入額吉諾爾鹽湖調(diào)查，且英法美等國亦曾派人到鹽湖探察。他深深體會到額吉諾爾鹽湖豐富的資源是大利所在，一旦掌握了鹽湖的控制權(quán)，有了鹽利作為強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)后盾，就是把持了“治蒙之要領(lǐng)、命脈所在”。他提出，首先就要將蒙鹽收歸國家專賣，并指出，“古者山林澤藪之利，王者專之，本非就封之國所得私有”，也就是說，自然資源，自古以來便屬于國家專有，而非當(dāng)?shù)孛晒磐豕乃疆a(chǎn)。他認(rèn)為應(yīng)該效仿日本之對于朝鮮的巧計：既以“朝鮮之財筑朝鮮之路，而日本因以握朝鮮全國之脈絡(luò)，其計固至巧也”。也就是說，利用本地物產(chǎn)發(fā)展本地的經(jīng)濟(jì)，但管理權(quán)由國家掌控。他將整個籌蒙計劃分為三步：第一步首在將蒙鹽收歸國家專賣；第二步“鹽業(yè)既立而銀行隨之”，即以鹽業(yè)為強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)依托設(shè)立各級銀行；第三步則為地租。姚錫光的整個籌蒙計劃就是從額吉諾爾鹽湖開始的。即以鹽業(yè)專賣入手，從經(jīng)濟(jì)上把持蒙古地區(qū)的控制權(quán)，在鹽業(yè)的經(jīng)濟(jì)支持及機(jī)構(gòu)之上，成立銀行發(fā)行貨幣。土地問題因為涉及情況較為復(fù)雜，待通過以上兩點立住腳后再漸漸實施。

姚錫光還設(shè)計了經(jīng)營蒙鹽的詳細(xì)方案：在額吉諾爾鹽湖設(shè)立督運(yùn)局，專門負(fù)責(zé)起運(yùn)事務(wù)；在赤峰與多倫諾爾設(shè)立蒙鹽總店為銷售蒙鹽總匯之所；在各府廳州縣設(shè)分店，隸屬于總店；在府、廳、州、縣的四鄉(xiāng)集鎮(zhèn)設(shè)立隸屬于分店的支店。而“官鹽店、總店、分店、支店所在即官銀行、總行、分行、支行所在，則鹽店與銀行如孿生之子，相依相輔”。計劃不可說不周密，而以蒙鹽作為打開蒙古的敲門磚，更是可看出蒙鹽在“籌蒙”中的重要性。

四、“籌蒙改制”后蒙鹽鹽務(wù)狀況的變化

姚錫光籌劃蒙鹽的諸多計劃雖然沒有馬上得以實施，但是對清政府蒙鹽政策的改變及1913年（民國二年）全國鹽務(wù)改革將錫林郭勒蒙鹽管理納入全國鹽務(wù)管理系統(tǒng)內(nèi)均產(chǎn)生一定的影響，也對北洋政府統(tǒng)治時期和國民政府統(tǒng)治時期的錫林郭勒盟蒙鹽的管理提供了很多參考和依據(jù)?？梢哉f，對于錫林郭勒盟蒙鹽的管理開始于“新政”時期的“籌蒙改制”，在蒙鹽銷量較大的察哈爾、熱河地區(qū)，各種稅收及管理機(jī)構(gòu)紛紛設(shè)立，從中即可窺見錫林郭勒蒙鹽的鹽務(wù)演變狀況。

（一）察哈爾地區(qū)蒙鹽管理狀況的變化

隨著食用蒙鹽的地區(qū)逐漸增加，察哈爾都統(tǒng)奏請征收蒙鹽厘金。1901年（光緒二十七年），開始對青鹽征稅，每斤青鹽收稅銀八厘八毫，白鹽減半。1902（光緒二十八年）年又將蒙鹽包給商人李瑞卿經(jīng)營，每年需交察哈爾都統(tǒng)三千兩稅銀。1903年（光緒二十九年），時任直隸總督的袁世凱又奏請在張家口設(shè)立蒙鹽督銷局，并在口北三廳各設(shè)一處鹽場，其中張家口廳鹽場設(shè)在什霸爾臺，獨(dú)石口廳在單巴諾爾，多倫廳在才得木，專收蒙鹽，名義上是官督商辦，實際上是轉(zhuǎn)包給大鹽商。規(guī)定每一千斤蒙鹽交納課銀二兩，每年共交納課銀三十萬兩。鹽場設(shè)立后，除察哈爾都統(tǒng)所收鹽厘照舊抽收外，其余各州縣收取的各種費(fèi)用禁止征收。因為所謂督銷旨在收取包課銀，包商只管中飽私囊，無視蒙鹽管理,所以張家口蒙鹽督銷局經(jīng)營并不奏效。鹽商雖設(shè)場卻并不收買蒙鹽，鹽場只是抽取厘捐的機(jī)構(gòu)。由大小鹽店與蒙古人直接交易，鹽店通常以貨易鹽，運(yùn)用各種手段欺騙蒙古運(yùn)鹽戶，以至于蒙古人逐漸不愿將鹽賣給鹽店，鹽務(wù)狀況十分混亂。1909年（宣統(tǒng)元年），將收鹽場改為蒙鹽公司。1910年（宣統(tǒng)二年），督辦鹽政處因宣化十縣及口外三廳均系直隸轄境，與長蘆引岸毗連，因此奏請朝廷按照經(jīng)辦蘆鹽的方法將歷來食用蒙鹽的地區(qū)一律改為蒙鹽引岸，同年即獲準(zhǔn)正式設(shè)立了蒙古鹽區(qū)，蒙古鹽區(qū)附設(shè)在長蘆鹽區(qū)內(nèi)。將蒙鹽公司裁撤，設(shè)立官棧，收買運(yùn)銷蒙鹽，招商認(rèn)辦，每年包認(rèn)二萬引，按引繳課，不用引目則由督辦鹽政處給票代引，每引交納正課銀四兩二錢五分，交納鹽厘銀一兩七錢五分。在張家口另設(shè)緝私督銷局，每引交納緝費(fèi)銀五錢?？傆嬚n、鹽厘、加價、緝費(fèi)四項每年按二萬引共征收銀十五萬七千兩，統(tǒng)歸長蘆鹽運(yùn)司經(jīng)管。至此對于蒙鹽的管理與內(nèi)地開始一致。

晚清政府雖然意識到了對錫林郭勒蒙鹽進(jìn)行管理與征稅的重要性，但是卻始終不能得法，這既與當(dāng)時鹽政腐敗相關(guān)，也與清對蒙古政策的特殊性相關(guān)。另外，鹽務(wù)管理中“官”與“商”的關(guān)系亦始終不能處理得當(dāng)，如果放松對商人的管理，商人的權(quán)利便會日益膨脹,交易亦處于混亂無序狀態(tài)；而如果管理的條條框框太多，制度紊亂，機(jī)構(gòu)交叉重疊，又可能出現(xiàn)更多的弊害。

（二）熱河地區(qū)蒙鹽管理狀況的變化

察哈爾地區(qū)開始對蒙鹽征稅，熱河幾乎全境都食用錫林郭勒盟的蒙鹽，自然更不會放過這一獲取高額利潤的好機(jī)會。1903年（光緒二十九年）,熱河都統(tǒng)錫良創(chuàng)辦鹽捐，每斤蒙鹽抽制錢五文，開始對青鹽征稅，但是沒有專門設(shè)立征稅機(jī)構(gòu)，只是在各州縣設(shè)立鹽店，由商人包捐。因為鹽店收鹽賤買貴賣，偷稅漏稅，蒙鹽私售現(xiàn)象較嚴(yán)重，致使蒙鹽價格從光緒二十八、二十九年的每斤京錢六七十文漲到光緒三十二年的一百文。為了使對蒙鹽各種捐稅的征收更有保障，1906年（光緒三十二年）,熱河都統(tǒng)廷杰奏請設(shè)立官收官銷的蒙鹽督銷局，下設(shè)分局，統(tǒng)一熱河各屬地蒙鹽的收買價及賣出價。

督銷局于1908年（光緒三十四年）正式設(shè)立，總局設(shè)于赤峰，分局設(shè)在烏丹，每百斤蒙鹽征課銀四錢。每年撥給翁牛特右旗王府津貼鹽五十車，翁牛特左旗王府津貼鹽二十車，責(zé)令鹽車過境由該兩旗擔(dān)任保護(hù)，后因撥兌車鹽弊端較多，每車鹽改撥銀十兩，共計銀七百兩，折合銀洋一千零一十八元。

1908年，熱河政府仿照內(nèi)地通行的加價辦法，“每車加錢四文”。名目繁多的捐稅使得蒙鹽的價格一漲再漲，甚至攙沙子等異物提高利潤，最終就是損害普通消費(fèi)者的利益。價格高，質(zhì)量低，就會有人鋌而走險，販賣私鹽，而蒙鹽產(chǎn)地地處草原，四通八達(dá)，為繞越走私提供了便利條件，雖然在產(chǎn)地周圍設(shè)置諸多卡站，仍然不能禁絕走私，蒙鹽私售的情況相當(dāng)嚴(yán)重。例如在宣統(tǒng)元年，督銷局僅收買蒙鹽一百八九十萬斤，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于督銷局設(shè)立之前。

為了改變這種混亂局面，熱河當(dāng)局又將每百斤蒙鹽收課銀四錢減至每百斤二錢五分。減稅后效果比較明顯，宣統(tǒng)三年，蒙鹽全年各項稅收達(dá)銀六萬三千三百余兩。蒙鹽為熱河當(dāng)局帶來的豐厚利潤可見一斑。至此，蒙鹽也陷入多頭管理、多頭收稅的狀況。清末“籌蒙改制”僅僅是對錫林郭勒蒙鹽進(jìn)行了籌劃，并未能將蒙鹽納入到全國的鹽務(wù)管理系統(tǒng)內(nèi)，只是加強(qiáng)了對出境的蒙鹽征收課稅的各種辦法。1913年（民國二年）北洋政府以鹽稅為抵押與英、法、德、俄、日五國銀行團(tuán)簽訂了兩千五百萬英鎊的善后大借款。隨后，英國人丁恩對全國鹽務(wù)進(jìn)行改革，將錫林郭勒蒙鹽納入全國鹽務(wù)體系內(nèi)，但因為蒙旗的特殊情況，其管理又與內(nèi)地不同，蒙古王公仍對鹽湖有所有權(quán)，蒙鹽也仍舊是從產(chǎn)地運(yùn)至各蒙鹽務(wù)局、支局后才接受管理，尚不可能做到開放鹽湖，就場征稅。善后大借款合同簽訂之后，外國人在蒙旗到處散播中國政府已將額吉諾爾鹽湖賣與外國人之類的言論，政府也怕蒙旗與他人私定關(guān)于蒙鹽經(jīng)營售賣的各種合同，因此，1916年（民國五年），財政部鹽務(wù)署會同蒙藏院與烏珠穆沁右翼旗、浩齊特左翼旗札薩克簽訂了《收買蒙鹽合同》，為期十年。至此，政府以向蒙旗王府“租借”的方式暫時控制了蒙鹽的產(chǎn)銷權(quán)。

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