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2006年5月18日，國務(wù)院總理溫家寶簽署中華人民共和國第467號(hào)國務(wù)院令：“現(xiàn)公布《地方志工作條例》，自公布之日起施行?！薄兜胤街竟ぷ鳁l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的頒布施行，使地方志工作從此納入法治化軌道，進(jìn)入依法推進(jìn)的新時(shí)期，因此，說它是地方志發(fā)展史上的一座里程碑，具有全局性、根本性和戰(zhàn)略性的重大意義，是毫不為過的。

《條例》從無到有，最終定格為22條，凝聚了無數(shù)人的心血和汗水。由于工作的關(guān)系，我榮幸地參與了《條例》制定的全過程，負(fù)責(zé)報(bào)送國務(wù)院法制辦之前的立項(xiàng)論證報(bào)告和文本的草擬以及報(bào)送后協(xié)助斟酌、修改等工作，可說是參與了大大小小文字上的修改加工和中國地方志指導(dǎo)小組辦公室（以下簡(jiǎn)稱“中指辦”）層面方方面面的組織協(xié)調(diào)，多少的艱辛和期待，流淌的汗水和《條例》出臺(tái)后的盡情歡笑，此情彼景，至今思來仍歷歷在目！值此《條例》頒布施行10周年之際，簡(jiǎn)要回顧一下其制定過程，介紹當(dāng)時(shí)對(duì)一些問題的思考，可能不僅會(huì)對(duì)時(shí)下呼聲漸高的修訂完善工作有所裨益，不少討論還有學(xué)術(shù)史的意義，更是一個(gè)當(dāng)事人對(duì)《條例》走過十載春秋的深切紀(jì)念。

全國地方志立法工作從2003年下半年正式啟動(dòng)，2003年9月寫出第一稿。2003年年底，形成了《條例》第六稿，印發(fā)各地方志工作機(jī)構(gòu)和有關(guān)專家學(xué)者征求意見。2004年2月，根據(jù)反饋意見，完成了《條例》討論稿，即第七稿，并遞交于該月召開的中國地方志指導(dǎo)小組三屆三次會(huì)議討論。在這次會(huì)議上，中國地方志指導(dǎo)小組長(zhǎng)陳奎元強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)地方志工作立法的重要性和緊迫性。2005年6月，指導(dǎo)小組正式向國務(wù)院報(bào)送《關(guān)于報(bào)請(qǐng)審批〈地方志編纂管理?xiàng)l例〉（送審稿）的請(qǐng)示》。該年7月，國務(wù)院法制辦征求了人事部、財(cái)政部等21個(gè)部委以及各省、自治區(qū)、直轄市人民政府的意見。2006年1月5日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好國務(wù)院2006年立法工作的意見和國務(wù)院2006年立法工作計(jì)劃的通知》（國辦發(fā)〔2006〕2號(hào)），地方志立法工作被正式列入《國務(wù)院2006年立法工作計(jì)劃》。5月18日，《條例》頒布施行。

整個(gè)工作過程歷時(shí)近3年，大致可以2005年6月為節(jié)點(diǎn)，分為前后兩個(gè)階段。第一階段的工作重點(diǎn)，主要是在地方志系統(tǒng)意見基本一致的基礎(chǔ)上，起草立項(xiàng)論證報(bào)告和《條例》文本，完成送審稿報(bào)送國務(wù)院前的所有準(zhǔn)備工作，其成果標(biāo)志就是2005年6月下旬向國務(wù)院正式報(bào)送的《關(guān)于報(bào)請(qǐng)審批〈地方志編纂管理?xiàng)l例（送審稿）〉的請(qǐng)示》（〔2005〕社科辦字10號(hào)）及兩個(gè)附件——《地方志編纂管理?xiàng)l例（送審稿）》和《關(guān)于制訂〈地方志編纂管理?xiàng)l例（送審稿）〉的說明》。第二階段的工作重點(diǎn)，就是在征求社會(huì)各方面意見的基礎(chǔ)上，修改完善送審稿，完成立項(xiàng)和審批工作，其成果標(biāo)志就是《條例》的頒布施行。兩個(gè)階段的工作重點(diǎn)雖然不一樣，但總的目標(biāo)是一致的，即在是否將當(dāng)前地方志工作中亟待解決的重大問題說夠、說透，以及是否為地方志事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展留足空間的前提下，確保地方志立法工作盡早、順利地完成。因此，從某種意義上說，送審稿反映了方志界的呼聲，而正式頒行的《條例》則在充分聽取這種呼聲的情況下，體現(xiàn)了國家對(duì)地方志工作的基本要求。

送審稿22條，《條例》也是22條，大致都包括了總則、組織管理、編纂要求、開發(fā)利用、法律責(zé)任、附則等幾個(gè)部分?？陀^地說，《條例》盡管全文只有2000多字，但內(nèi)容卻極其豐富，基本上對(duì)地方志工作的所有重大問題，都以法律條文的形式予以確定。它不僅規(guī)定了《條例》制定的宗旨、適用范圍，而且規(guī)定了地方志的內(nèi)涵與外延，各級(jí)政府對(duì)于地方志工作的職責(zé)，地方志工作機(jī)構(gòu)的任務(wù)，修志的原則與要求，志書編纂的權(quán)限，修志隊(duì)伍的組成原則，修志的年限間隔，社會(huì)各界對(duì)修志的責(zé)任，志書審查驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)與辦法，志書的備案與文稿管理，志書的性質(zhì)與著作權(quán)歸屬，地方志工作的目的與責(zé)任，對(duì)地方志工作者的表彰與獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)未按《條例》規(guī)定修志行為的查處，以及對(duì)軍事志、部門志編纂的原則規(guī)定等。這些都是我們?cè)诠ぷ髦薪?jīng)常遇到的基本問題，有的還是過去很長(zhǎng)時(shí)間爭(zhēng)論不休、懸而未決的問題。對(duì)此，《條例》都沒有回避，都給予了明確的回答。

關(guān)于《條例》的框架體系、主要制度設(shè)計(jì)，《人民日?qǐng)?bào)》2006年5月31日第16版刊載的《依法編纂確保地方志質(zhì)量——國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人就〈地方志工作條例〉答記者問》一文，已作了權(quán)威的解釋，這里我就不多作介紹了。下面，逐條談?wù)勎覀€(gè)人對(duì)《條例》的理解，附帶介紹一些當(dāng)時(shí)的討論。

——關(guān)于名稱

按，本條例名曰《地方志工作條例》，在條例的起草階段，也叫《地方志工作條例》。2004年5月21日，中指辦召開了部分法律專家和方志專家座談會(huì)，重點(diǎn)討論立項(xiàng)報(bào)告的框架結(jié)構(gòu)、內(nèi)容要素等問題。鑒于很少有就某項(xiàng)具體工作立法的慣例，結(jié)合當(dāng)時(shí)地方志工作的特點(diǎn)，會(huì)后根據(jù)幾位法律專家的意見，將《地方志工作條例》改名為《地方志編纂管理?xiàng)l例》。2005年6月向國務(wù)院報(bào)送時(shí)，即定名為《地方志編纂管理?xiàng)l例（送審稿）》。送審稿在征求意見過程中，有的單位認(rèn)為“地方志編纂管理?xiàng)l例”不能涵蓋其全部?jī)?nèi)容，建議改為《地方志工作條例》或《地方志管理?xiàng)l例》或《地方志工作管理?xiàng)l例》，還有建議改為《中華人民共和國地方志編纂管理?xiàng)l例》。據(jù)此，2005年9月16日，國務(wù)院法制辦和中指辦在河北省易縣召開會(huì)議，研究吸收各地各部門對(duì)《地方志編纂管理?xiàng)l例》的反饋意見時(shí)，根據(jù)各方面的意見，最后定名為《地方志工作條例》。

——關(guān)于第一條

此條是在講立法目的，或者說立法宗旨：“為了繼承和發(fā)揚(yáng)中華民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，全面、客觀、系統(tǒng)地編纂地方志，科學(xué)、合理地開發(fā)利用地方志，發(fā)揮地方志在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用，制定本條例?！?SPAN lang=EN-US>

按，根據(jù)通行做法，法律法規(guī)的第一條一般都要講立法的目的和依據(jù)。由于地方志工作沒有相關(guān)的上位法可資依據(jù)，所以這里重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了立法的目的。主要包含三層含義：

一是“為了繼承和發(fā)揚(yáng)中華民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)”。這就是說，制定本條例的目的不是單純?yōu)榱司幰槐緯瑸榱艘粋€(gè)單一的目的，而是為了繼承和發(fā)揚(yáng)我國地方志自古由國家組織編修的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)。眾所周知，連綿不斷地編纂地方志，是中華民族延續(xù)了2000多年的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅現(xiàn)存的歷代舊志就有8000多種、10萬余卷，約占我國現(xiàn)存古籍的1/10。正如《中國科技史》的作者、英國著名漢學(xué)家李約瑟博士所說，古代的希臘乃至近代英國，都沒有留下與中國地方志相似的文獻(xiàn)，要了解中國文化，就必須了解中國的地方志。而我國這種獨(dú)一無二的文化現(xiàn)象之所以能延續(xù)上千年并流傳至今，一個(gè)重要原因是，自隋唐以后歷朝歷代都把修志當(dāng)成國家行為，作為官職官責(zé)。唐、宋有每3年或5年向朝廷編造報(bào)送一次圖經(jīng)的制度；明成祖朱棣兩頒《纂修志書凡例》；清康熙、雍正、乾隆等朝曾多次頒布修志詔諭；民國時(shí)期，國民政府曾一頒《修志事例概要》、兩頒《地方志書纂修辦法》。但是，無論哪個(gè)朝代，都沒有為修志工作立過法。因此，《條例》的頒布施行，不僅是對(duì)我國古代由國家組織修志這一古老傳統(tǒng)的肯定和繼承，更是要把這一傳統(tǒng)發(fā)揚(yáng)光大。

二是講為保證全面、客觀、系統(tǒng)地編纂地方志，而制定本條例。

三是講為保證科學(xué)、合理地使用地方志，充分發(fā)揮地方志在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步中的作用，而制定本條例。

綜合起來說，制定施行《條例》的目的，就是要繼承和弘揚(yáng)我國的優(yōu)良文化傳統(tǒng)，保證我國地方志事業(yè)健康發(fā)展，更好地發(fā)揮地方志的功能作用。除了編纂地方志，《條例》還將開發(fā)利用地方志、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展列為地方志工作的范圍，這是對(duì)新編地方志工作多年來修志、用志兩手抓、兩手都要硬做法的充分肯定，從而在法律層面上突破了傳統(tǒng)方志工作只是修志的臨時(shí)性、單一性、“一本書主義”的陳舊觀念。這是適應(yīng)新時(shí)期新形勢(shì)需要，對(duì)傳統(tǒng)方志工作的新發(fā)展，也是地方志工作堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)地方志事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

——關(guān)于第二條

此條是在講《條例》的適用范圍：“中華人民共和國境內(nèi)地方志的組織編纂、管理、開發(fā)利用工作，適用本條例。”

按，此條既是在講《條例》的適用范圍，同時(shí)也界定了地方志工作的范疇。關(guān)于地方志工作的概念，過去一直不是很清晰、很統(tǒng)一。《條例》明確了地方志工作并不僅僅是編書，尤其不是編一部書，而是以編纂地方志書、地方綜合年鑒為中心所進(jìn)行的組織管理、理論研究、編纂指導(dǎo)、審查驗(yàn)收、開發(fā)利用等一系列工作。

——關(guān)于第三條

此條是在講地方志的定義和層級(jí)問題：“本條例所稱地方志，包括地方志書、地方綜合年鑒。”其中，地方志書“是指全面系統(tǒng)地記述本行政區(qū)域自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的歷史與現(xiàn)狀的資料性文獻(xiàn)”；地方綜合年鑒“是指系統(tǒng)記述本行政區(qū)域自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面情況的年度資料性文獻(xiàn)”；地方志則包括省、市、縣三級(jí)，即“?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）編纂的地方志，設(shè)區(qū)的市（自治州）編纂的地方志，縣（自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)）編纂的地方志”。

按，關(guān)于什么是地方志，或者說地方志的性質(zhì)，中國地方志指導(dǎo)小組1985年頒發(fā)的《新編地方志暫行規(guī)定》和1998年頒發(fā)的《關(guān)于地方志編纂工作的規(guī)定》都沒有明確界定。眾所周知，地方志在2000多年的發(fā)展史中，曾有地志、地記、圖經(jīng)等不同的名稱或者說發(fā)展階段，據(jù)此，學(xué)術(shù)界對(duì)方志的性質(zhì)有不同的看法，有多種觀點(diǎn)：或認(rèn)為地方志是歷史書、地理書，或言政書、歷史資料、國情書、百科全書等。1986年，胡喬木在全國地方志第一次工作會(huì)議上提出：“我們編出來的書是一部樸實(shí)的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?、科學(xué)的資料匯集?！贝撕?，“資料性著述”說逐漸成為主流觀點(diǎn)，但意見畢竟不統(tǒng)一。在擬訂《條例》的過程中，曾為此廣泛征求過意見，并于2004年10月13—15日在廣州召開方志性質(zhì)研討會(huì)進(jìn)行專門討論。大家認(rèn)為，對(duì)地方志性質(zhì)的討論可以從工作層面和學(xué)術(shù)研究層面分開（當(dāng)然不是說就一分為二了），學(xué)術(shù)層面的討論可以而且應(yīng)該是永無止境的，但工作層面則可以根據(jù)20多年新編地方志的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論研究成果作出一個(gè)階段性的總結(jié)，這也有助于學(xué)術(shù)層面的進(jìn)一步討論。經(jīng)過討論，明確“地方志”的內(nèi)涵為“資料性文獻(xiàn)”。把地方志定位成“文獻(xiàn)”，有助于提升地方志的學(xué)術(shù)品位和科學(xué)價(jià)值。此外，在這個(gè)定義中，地方志記述的內(nèi)容也從過去的“二分”變?yōu)楝F(xiàn)在的“五分”。在早期的地方志概念中，一般都講地方志是全面系統(tǒng)地記述特定區(qū)域自然、社會(huì)的歷史與現(xiàn)狀的資料性著述。在送審稿中，我根據(jù)聯(lián)合國教科文組織的有關(guān)提法，將“二分”變?yōu)椤叭帧保础氨緱l例所稱地方志，是指全面系統(tǒng)地記述特定行政區(qū)域內(nèi)自然、社會(huì)和人文的歷史與現(xiàn)狀的大型資料性文獻(xiàn)”。由于沒有權(quán)威依據(jù)，故在修改完善過程中，國務(wù)院法制辦李明征同志建議根據(jù)中共中央十六屆五中全會(huì)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的表述改為“五分”，即現(xiàn)在《條例》所言的自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)這種分法，以與黨中央的精神保持一致。

地方年鑒究竟算不算地方志，各方意見也不一致。如一種意見即認(rèn)為，年鑒的主要功能是為各級(jí)政府提供權(quán)威性信息服務(wù)，存史只是其從屬功能，如果把年鑒列入地方志范圍，可能影響年鑒的發(fā)展，因此建議《條例》不要把地方綜合年鑒列入地方志范圍。在《條例》起草的過程中，我們認(rèn)為，根據(jù)我國首輪新編地方志工作的實(shí)踐，地方志的外延已有所擴(kuò)展，既包括傳統(tǒng)意義上的地方志書，又包括年鑒；年鑒是每20年左右新一輪地方志書續(xù)修重要的平時(shí)資料積累。尤其是考慮到不少地方首輪修志工作完成之后，因?yàn)闆]有明確的、經(jīng)常性的工作任務(wù)，于是機(jī)構(gòu)被撤銷、人員被分流；相反，如果有編年鑒、編地情書等日常工作，則有助于保持機(jī)構(gòu)、人員的穩(wěn)定，所以絕大多數(shù)地方志機(jī)構(gòu)都希望從法律層面把年鑒納入地方志工作范疇。事實(shí)上，當(dāng)時(shí)全國80％以上的地方綜合年鑒都是由地方志工作機(jī)構(gòu)組織編纂的，可以說是實(shí)至名歸。但這里又提出了兩個(gè)問題，一是要管的話，其范圍如何界定？也就是說，如果把年鑒列入地方志工作范疇，那么是只管“地方綜合年鑒”，還是將各級(jí)各類“年鑒”都納入要管的范圍；二是如何對(duì)“年鑒”作出明確的界定，進(jìn)行準(zhǔn)確定位，即必須弄清楚它與傳統(tǒng)志書的區(qū)別和聯(lián)系。關(guān)于管的范圍，送審稿明確了是地方綜合年鑒。國務(wù)院法制辦在征求意見時(shí)，一些地方建議，地方綜合年鑒只是地方年鑒的一部分，地方年鑒還包括地方專業(yè)年鑒、專題年鑒等，建議將送審稿中的“地方綜合年鑒”修改為“地方年鑒”。經(jīng)過反復(fù)權(quán)衡，最后明確《條例》要管的是“地方綜合年鑒”，至于對(duì)其他種類年鑒的管理，可以由各地去自行協(xié)商、決定。關(guān)于什么是地方綜合年鑒，也就是如何定義“地方綜合年鑒”，一直沒有統(tǒng)一的表述。為此，專門征求了一些專家的意見，意見也不一致，如有人說它是“年度性資料工具書”，有的說它是“參考書”?！冬F(xiàn)代漢語詞典》第五版關(guān)于“年鑒”的定義是：“匯集截至出版年為止（著重最近一年）的各方面或某一方面的情況、統(tǒng)計(jì)等資料的參考書，一般逐年出版，如世界年鑒、經(jīng)濟(jì)年鑒?！痹谟懻撝?，大家認(rèn)為，編纂地方綜合年鑒既然納入地方志工作范疇，與地方志工作密切相關(guān)，故其核心內(nèi)容應(yīng)與《條例》中關(guān)于“地方志書”的界定相一致。最后求同存異，從開展工作角度將其明確為：“地方綜合年鑒，是指系統(tǒng)記述本行政區(qū)域自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面情況的年度資料性文獻(xiàn)?！?SPAN lang=EN-US>

按照初衷，當(dāng)時(shí)也想把編纂地情文獻(xiàn)納入地方志工作，但當(dāng)時(shí)文件里沒有明確說法，詞典里也沒有“地情”一詞，之后我借鑒《現(xiàn)代漢語詞典》（修訂本）關(guān)于“國情”一詞的界定【1】，將“地情文獻(xiàn)”定義為：“是指以記述本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活等方面的基本情況和特點(diǎn)為主要內(nèi)容的資料性文獻(xiàn)?！钡磸?fù)征求意見后，鑒于很難清楚界定“地情文獻(xiàn)”，加之其涉及范圍很廣（從某種意義上說，地方志本身就是一種地情文獻(xiàn)），如果將地情文獻(xiàn)編纂等也納入地方志工作范圍，地方志工作機(jī)構(gòu)恐難以承擔(dān)，也難以集中力量完成中心工作。最后，將地方志的外延界定為包括地方志書和地方綜合年鑒，而地方志工作的內(nèi)涵既包括地方志的整體規(guī)劃、具體編纂、審查驗(yàn)收，也包括地方志出版后的開發(fā)利用。這樣的界定，不僅更加清晰了地方志概念，而且突破了傳統(tǒng)的解釋，是對(duì)新編地方志實(shí)踐工作的肯定，有利于進(jìn)一步拓展地方志工作的領(lǐng)域，因而在方志發(fā)展史上具有里程碑意義。當(dāng)然也應(yīng)注意，地方志包括地方綜合年鑒，不等于地方志就是地方綜合年鑒。正如《條例》所說，地方志書是“歷史與現(xiàn)狀的資料性文獻(xiàn)”，地方綜合年鑒是“年度資料性文獻(xiàn)”。要防止在理解上出現(xiàn)偏差，用編年鑒來代替修志工作。

關(guān)于地方志的層級(jí)，《條例》規(guī)定的是省、市、縣三級(jí)。從方志發(fā)展的歷史看，大致可以說是五級(jí)修志，國家層面有一統(tǒng)志，如《大元大一統(tǒng)志》《明一統(tǒng)志》《嘉慶重修一統(tǒng)志》；省級(jí)層面有通志、總志等，如嘉慶《廣西通志》；府州、地市級(jí)層面有府州廳志等，如光緒《順天府志》；縣級(jí)層面就更多了。此外，歷史上不少地方還修有鄉(xiāng)鎮(zhèn)志、村志等。社會(huì)主義時(shí)期大規(guī)模開展的新編地方志工作，主流是省、市、縣三級(jí)修志，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織編修了鄉(xiāng)鎮(zhèn)志，甚至一些村也組織編修村志?！稐l例》對(duì)志書只分了三級(jí)，即省、市、縣三級(jí)，沒有包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村、社區(qū)。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街區(qū)和村編寫出版志書是否違法？關(guān)于這一點(diǎn)，首先應(yīng)明確國務(wù)院頒布《條例》的目的，不是要限制地方志書的編寫，而是倡導(dǎo)、支持和保證地方志工作的開展并使之規(guī)范、有序、可持續(xù)?！稐l例》開宗明義第一條講得很清楚：“為了繼承和發(fā)揚(yáng)中華民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，全面客觀系統(tǒng)地編纂地方志，科學(xué)合理地開發(fā)利用地方志，發(fā)揮地方志在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展中的作用，制定本條例?！倍恼{(diào)節(jié)范圍在第二條也做了明確規(guī)定，“中華人民共和國境內(nèi)地方志的組織編纂、管理、開發(fā)利用工作，適用本條例”，也就是全國各級(jí)地方志都在這部法規(guī)的調(diào)節(jié)范圍之內(nèi)。那么為什么《條例》只規(guī)定省、市、縣三級(jí)的修志工作，沒有寫鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村、街道、社區(qū)修志工作？這與當(dāng)時(shí)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r有關(guān)。對(duì)于文化建設(shè)，只能提和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的要求，不能超越客觀許可的條件?！稐l例》把修志工作的職責(zé)交給了縣以上地方各級(jí)人民政府，也就意味著修志的責(zé)任和義務(wù)要由縣以上地方各級(jí)人民政府承擔(dān)，是官職官責(zé)，這就使修志工作有了人、財(cái)、物的保障。這種職責(zé)和義務(wù)沒有給鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和村、街道、社區(qū)行政管理部門，是因?yàn)槿珖蠖鄶?shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一級(jí)的經(jīng)濟(jì)狀況和文化水平尚不具備承擔(dān)這個(gè)職責(zé)的條件。但《條例》沒有規(guī)定，并不是限制三級(jí)以外的地方修志，而是他們可以不修志，不用承擔(dān)這個(gè)職責(zé)。如果條件允許，編寫這類志書也不違法。要不要寫，應(yīng)根據(jù)自身?xiàng)l件決定【2】。正是因?yàn)榭紤]到編纂地方志需由地方政府組織人力、物力、財(cái)力，為了不給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村設(shè)定義務(wù)、增加負(fù)擔(dān)，《條例》仍維持了1996年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方志編纂工作的通知》（國辦發(fā)〔1996〕47號(hào)）關(guān)于地方志分為省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)三級(jí)的規(guī)定。

另外，地方志的層級(jí)中沒有提及地區(qū)、盟、旗等名稱。對(duì)此，送審稿是這樣提的：“地方志的編纂主要分為三級(jí)：省、自治區(qū)、直轄市編纂的地方志，簡(jiǎn)稱省級(jí)地方志；設(shè)區(qū)的市、自治州、地區(qū)、盟、直轄市所轄的區(qū)編纂的地方志，簡(jiǎn)稱市級(jí)地方志；縣、自治縣、旗、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)編纂的地方志，簡(jiǎn)稱縣級(jí)地方志。”在征求意見過程中，民政部辦公廳建議刪除“地區(qū)、盟、直轄市所轄的區(qū)”和“旗”的表述，并將“市級(jí)地方志”改為“地級(jí)地方志”。理由是：（1）地區(qū)、盟是省級(jí)人民政府派出機(jī)關(guān)，不是一級(jí)行政區(qū)劃，將其作為行政區(qū)域的地方志表述，與送審稿第二條對(duì)地方志的定義不一致。（2）直轄市不僅轄區(qū)，還轄縣，情況相對(duì)特殊，不用特別強(qiáng)調(diào)。（3）“旗”是縣級(jí)行政區(qū)劃在內(nèi)蒙古自治區(qū)的別稱，不具有普遍性，不需要列舉表述。（4）“市級(jí)”表述為一級(jí)行政區(qū)劃不準(zhǔn)確，不宜用“市級(jí)地方志”表述。也有地方提出，市轄區(qū)是否要修志，其必要性可以再斟酌，主要是市轄區(qū)是否需要修志，應(yīng)與設(shè)區(qū)的市的修志工作相協(xié)調(diào)。

——關(guān)于第四條

此條是在講把地方志工作納入管理、經(jīng)費(fèi)列入預(yù)算的問題：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域地方志工作的領(lǐng)導(dǎo)。地方志工作所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算?！?SPAN lang=EN-US>

按，此條實(shí)際上要解決的是“一納入”“五到位”，明確各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)之責(zé)的問題。

地方志工作涉及政府工作和社會(huì)生活的各個(gè)方面，必須在當(dāng)?shù)卣闹鞒窒拢迅鞣矫娴牧α拷M織起來，提供必要的支持，才能完成。歷史上，從明、清到民國，修志工作向來直屬各級(jí)政府主管，視作官職、官責(zé)。社會(huì)主義時(shí)期大規(guī)模開展的新編地方志工作實(shí)踐也證明，要做好這項(xiàng)不容易引起重視但又十分重要的工作，關(guān)鍵在于各級(jí)黨委和政府對(duì)修志工作能否給予足夠的重視，能否解決好編制、機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)等問題。這說明由政府主持修志，確實(shí)反映了修志工作的一種客觀需要，完全符合我國國情。

20多年的修志實(shí)踐，一個(gè)重大的收獲就是，社會(huì)各界逐步認(rèn)識(shí)到，地方志工作是一項(xiàng)重要的文化基礎(chǔ)事業(yè)，也是各級(jí)地方政府管理和發(fā)展文化事業(yè)的重要職責(zé)；地方志屬于官修的信史，不同于個(gè)人的自由著述，必須加強(qiáng)政府對(duì)此項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)范。但不可否認(rèn)的是，正因?yàn)榈胤街緦儆诨A(chǔ)文化建設(shè)，基礎(chǔ)文化建設(shè)類似科技事業(yè)的基礎(chǔ)性研究，既需要較大的投入，又不能馬上見效；其成果本應(yīng)納入一方之政績(jī)，但它是“隱績(jī)”而非“顯績(jī)”；其效用不僅利于當(dāng)代，而且有益后世，屬于社會(huì)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性事業(yè)。這些特點(diǎn)容易導(dǎo)致一些目光短淺、急功近利的領(lǐng)導(dǎo)，特別是追求短時(shí)顯績(jī)的領(lǐng)導(dǎo)，常常對(duì)地方志工作不予重視，地方志工作往往被邊緣化，排不上工作日程，很難保證財(cái)力、人力、物力的支持。所以《條例》在肯定新時(shí)期地方志工作中形成的黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主持領(lǐng)導(dǎo)體制的基礎(chǔ)上，明確了縣級(jí)以上各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)地方志工作的職責(zé)，主要體現(xiàn)在第四條、第七條、第十一條、第十三條、第十七條、第十九條。例如，明確規(guī)定縣級(jí)以上政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的地方志工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)之責(zé)，要把地方志工作經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算；規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)制定本行政區(qū)域的修志規(guī)劃，并要報(bào)國家地方志工作指導(dǎo)機(jī)構(gòu)備案；規(guī)定國家地方志工作指導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)有對(duì)全國地方志工作的“統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)”之責(zé)。此條正式確認(rèn)地方志工作是“官職官責(zé)”，地方志是“官書”，各級(jí)政府和有關(guān)部門要按照中共十六屆五中全會(huì)通過的“十一五”規(guī)劃建議的要求，從推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)與完善經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)總體布局的高度，全面貫徹落實(shí)《條例》，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)地方志工作的領(lǐng)導(dǎo)，做到領(lǐng)導(dǎo)到位、機(jī)構(gòu)到位、經(jīng)費(fèi)到位、隊(duì)伍到位、條件到位。

——關(guān)于第五條

此條是在講縣級(jí)以上各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)及其職責(zé)問題：“國家地方志工作指導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)全國地方志工作。”“縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)主管本行政區(qū)域的地方志工作，履行下列職責(zé)：（一）組織、指導(dǎo)、督促和檢查地方志工作；（二）擬定地方志工作規(guī)劃和編纂方案；（三）組織編纂地方志書、地方綜合年鑒；（四）搜集、保存地方志文獻(xiàn)和資料，組織整理舊志，推動(dòng)方志理論研究；（五）組織開發(fā)利用地方志資源?！?SPAN lang=EN-US>

按，此條包含了很豐富的內(nèi)容，這里著重講機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職能、職責(zé)問題。

關(guān)于地方志機(jī)構(gòu)設(shè)置問題，這是大家非常關(guān)心的問題，也是非常敏感的問題，需要專門部門批準(zhǔn)，法律法規(guī)一般不會(huì)涉及。如中編辦即認(rèn)為地方各級(jí)政府部門機(jī)構(gòu)的設(shè)置及調(diào)整，由地方黨委、政府結(jié)合本地實(shí)際情況確定，并按規(guī)定程序報(bào)批，不宜在《條例》中加以明確。故在征求意見過程中，他們建議將送審稿各條中的“地方志工作機(jī)構(gòu)”的表述改為“各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)”，其他涉及地方志工作機(jī)構(gòu)的表述也作相應(yīng)修改。根據(jù)文義，“負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)”并不完全等同于“地方志工作機(jī)構(gòu)”。

關(guān)于國家一級(jí)地方志工作機(jī)構(gòu)及其職能問題。對(duì)這個(gè)問題，在送審稿中，我們的提法是“國家地方志行政管理部門”。在20多年的修志實(shí)踐中，各地普遍反映，中國地方志指導(dǎo)小組是“指導(dǎo)”而非“領(lǐng)導(dǎo)”機(jī)構(gòu)，職能比較虛，缺乏必要的行政權(quán)威，無法解決修志工作中許多亟待解決的問題，因此強(qiáng)烈希望國務(wù)院能進(jìn)一步明確指導(dǎo)小組的職能，像黨中央領(lǐng)導(dǎo)黨史工作一樣，加強(qiáng)對(duì)地方志工作的領(lǐng)導(dǎo)，建議改名為“國務(wù)院地方志領(lǐng)導(dǎo)小組”，明確為“國務(wù)院非常設(shè)機(jī)構(gòu)”。大家的意見是中肯的，但落實(shí)起來比較困難。在送審稿中，我借鑒《中華人民共和國檔案法》中對(duì)檔案管理部門職能的界定，采用了“國家地方志行政管理部門”的提法，這主要是基于中國地方志指導(dǎo)小組是由國務(wù)院委托中國社會(huì)科學(xué)院代管的機(jī)構(gòu)，1985年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國社會(huì)科學(xué)院《關(guān)于加強(qiáng)全國地方志編纂工作領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告的通知》（國辦發(fā)〔1985〕33號(hào)）明確規(guī)定“中國地方志指導(dǎo)小組應(yīng)當(dāng)從政策上、業(yè)務(wù)上指導(dǎo)各地修志工作”，擔(dān)負(fù)著組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)全國地方志工作的職責(zé)，本身就是全國地方志工作的主管部門，與國家檔案行政管理部門的職能性質(zhì)比較類似。同時(shí)，如果這個(gè)提法能得到認(rèn)可，也將有助于解決中國地方志指導(dǎo)小組及其辦公室的職能問題，便于指導(dǎo)小組在指導(dǎo)全國修志工作方面發(fā)揮更大的作用。送審稿在送有關(guān)單位征求意見時(shí)，一些單位如文化部認(rèn)為，根據(jù)送審稿的說明，“中國地方志指導(dǎo)小組”的性質(zhì)并非行政管理機(jī)關(guān)，且我國目前也沒有確定地方志工作機(jī)構(gòu)的行政管理部門性質(zhì)，因此建議斟酌關(guān)于“國家地方志行政管理部門”的說法。當(dāng)時(shí)中指辦沒有“三定”方案，故在修改過程中，我們建議將有關(guān)表述修改為“國家地方志工作機(jī)構(gòu)”，后來國務(wù)院法制辦堅(jiān)持按照1996年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方志編纂工作的通知》（國辦發(fā)〔1996〕47號(hào)）的提法，加上“指導(dǎo)”兩字，明確為“國家地方志工作指導(dǎo)機(jī)構(gòu)”，負(fù)責(zé)全國地方志的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)工作。這條規(guī)定盡管比較宏觀、抽象，但其內(nèi)涵十分豐富，包括了地方志工作的方方面面，是對(duì)國家現(xiàn)有規(guī)定的重申，其中“組織協(xié)調(diào)”的職責(zé)界定，更是成為此后地方志工作機(jī)構(gòu)解決參照公務(wù)員法管理的主要法理依據(jù)。

關(guān)于對(duì)省、市、縣地方志工作的管理權(quán)屬，送審稿的提法是“省、市、縣級(jí)人民政府的地方志工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的地方志工作”。送審稿在送有關(guān)單位征求意見時(shí)，中編辦建議將其修改為“省、市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的地方志工作”，將管理職責(zé)由地方志工作機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)到各級(jí)人民政府。民政部建議將“省、市、縣人民政府”改為“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府”，理由是這樣表述與現(xiàn)行法律規(guī)定的表述一致，因?yàn)樾姓^(qū)劃中的“市”，有直轄市（省級(jí)）、設(shè)區(qū)的市（地級(jí)）、不設(shè)區(qū)的市（縣級(jí)），不應(yīng)當(dāng)將“市”作為同一級(jí)政府表述。

對(duì)縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)職責(zé)的規(guī)定，主要體現(xiàn)在第五條、第八條、第十六條、第十八條、第二十條。在新編地方志工作的實(shí)踐中，地方志工作機(jī)構(gòu)盡管一直擔(dān)負(fù)著具體行政管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)雙重職能，但地方志工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)一直沒有得到準(zhǔn)確定位?！稐l例》規(guī)定了各級(jí)地方志工作機(jī)構(gòu)的五項(xiàng)主要職責(zé)，即組織、指導(dǎo)、督促和檢查地方志工作；擬定地方志工作規(guī)劃和編纂方案；組織編纂地方志書、地方綜合年鑒；搜集、保存地方志文獻(xiàn)和資料，組織整理舊志，推動(dòng)方志理論研究；組織開發(fā)利用地方志資源。特別值得注意的是，《條例》還著重規(guī)定了地方志工作為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展服務(wù)的責(zé)任，如積極開拓社會(huì)用志途徑，建設(shè)地方志的資料庫、網(wǎng)站等。這些對(duì)于我們?nèi)嬲J(rèn)識(shí)和明確地方志工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)，是十分必要的，有助于糾正地方志只是做學(xué)問、編志書的純事業(yè)單位的社會(huì)偏見，為地方志機(jī)構(gòu)賦予了行業(yè)管理的多項(xiàng)行政職能，進(jìn)一步增強(qiáng)了地方志工作機(jī)構(gòu)的社會(huì)地位，提高了地方志工作的權(quán)威性，為地方志機(jī)構(gòu)性質(zhì)的準(zhǔn)確定位提供了法規(guī)依據(jù)。法規(guī)條文中對(duì)機(jī)構(gòu)的職責(zé)作出如此明晰的界定，亦不多見。事實(shí)上，在征求意見過程中，一些單位即對(duì)如此明確界定地方志工作機(jī)構(gòu)的職能提出過異議。后經(jīng)多方解釋，闡明明確機(jī)構(gòu)職責(zé)對(duì)消除“一本書主義”影響，妥善解決志書完成即面臨機(jī)構(gòu)被撤并、人員被解散的困難的重要意義，最終贏得理解，得到了支持。

——關(guān)于第六條

此條是在講編纂地方志的指導(dǎo)原則問題：“編纂地方志應(yīng)當(dāng)做到存真求實(shí)，確保質(zhì)量，全面、客觀地記述本行政區(qū)域自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的歷史與現(xiàn)狀?！?SPAN lang=EN-US>

按，此條亦可被理解成是對(duì)地方志工作指導(dǎo)思想的規(guī)定。存真求實(shí)的原則來源于中國共產(chǎn)黨奉行的實(shí)事求是思想路線。自古以來，從事編史修志的文化人用于自律的職業(yè)準(zhǔn)則是“秉筆直書”，但歷史上也出現(xiàn)過不少受當(dāng)時(shí)現(xiàn)實(shí)政治的局限，人們不得不違心對(duì)某些歷史事件和歷史人物采用褒揚(yáng)、貶損或者隱諱等筆法的例子。在征求意見過程中，一些同志也指出：首輪修志存在地對(duì)某些敏感的歷史事件避重就輕記述的傾向，就很難稱之為信史。這不僅有違我們的職業(yè)道德和歷史使命，也影響到和諧社會(huì)的建立和國家的統(tǒng)一穩(wěn)定。根據(jù)存真求實(shí)原則，對(duì)首輪志書存在的某些問題，我們?cè)诶m(xù)修時(shí)應(yīng)盡可能地進(jìn)行補(bǔ)救，這符合中共實(shí)事求是的思想路線和存真求實(shí)原則。因此，《條例》規(guī)定編纂地方志應(yīng)當(dāng)做到存真求實(shí)，確保質(zhì)量，全面、客觀地記述本行政區(qū)域自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的歷史與現(xiàn)狀。核心意思有三層：其一是存真求實(shí)，一是一，二是二，不能作虛假記述；其二是確保質(zhì)量，不能粗制濫造；其三是內(nèi)容涵蓋要全面，要包羅本行政區(qū)域自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的歷史與現(xiàn)狀。這個(gè)指導(dǎo)原則是經(jīng)過廣大修志工作者在長(zhǎng)期工作實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)上反復(fù)討論總結(jié)出來的，應(yīng)當(dāng)說符合修志工作的實(shí)際，同時(shí)也體現(xiàn)了我們黨發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化的要求，體現(xiàn)了我們國家關(guān)于社會(huì)主義精神文化產(chǎn)品的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)推動(dòng)地方志工作樹立精品意識(shí)，堅(jiān)持精品戰(zhàn)略，創(chuàng)造精品佳志，具有重要指導(dǎo)作用。

此外，該條也是對(duì)確保志書質(zhì)量提出的要求。質(zhì)量是地方志的生命，質(zhì)量問題是關(guān)系地方志事業(yè)前途和命運(yùn)的核心問題。為了保證編修出來的是可讀、可用的信史，《條例》從幾個(gè)方面規(guī)定了保證地方志質(zhì)量的措施：

其一，從規(guī)定地方志編纂應(yīng)遵循的指導(dǎo)原則上保證。見《條例》第六條。

其二，從規(guī)定地方志編纂人員的組成上保證。見《條例》第九條。

其三，從規(guī)定地方志的審查驗(yàn)收、出版批準(zhǔn)制度上保證。見《條例》第十二、十三條。

其四，從規(guī)定政府要對(duì)在地方志工作中作出突出成績(jī)和貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)上保證。見《條例》第十七條。

根據(jù)上述要求，為了保障志書質(zhì)量，中國地方志指導(dǎo)小組以志書成品為規(guī)范對(duì)象，對(duì)成品的內(nèi)容（包括觀點(diǎn)、資料、體例、內(nèi)容、記述方法等）和印刷裝幀質(zhì)量提出規(guī)范性要求，制定了《地方志書質(zhì)量規(guī)定》，并于2008年印發(fā)施行。

——關(guān)于第七條

此條是在講地方志的編纂規(guī)劃和備案問題：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定本行政區(qū)域地方志編纂的總體工作規(guī)劃，并報(bào)國家地方志工作指導(dǎo)機(jī)構(gòu)備案?！?SPAN lang=EN-US>

按，制定和報(bào)批編纂方案，主要是為了使地方志編纂工作規(guī)范、有序地進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)行業(yè)管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，避免工作走彎路，便于各級(jí)政府掌握、檢查和督促地方志工作的進(jìn)度，按時(shí)保質(zhì)保量完成既定工作任務(wù)。這是對(duì)系統(tǒng)內(nèi)部業(yè)務(wù)行為和管理規(guī)范的規(guī)定，是已經(jīng)在首輪修志實(shí)踐中得到了檢驗(yàn)，被證明是可行和有效的。地方志編纂規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)包括編纂指導(dǎo)思想、篇目體例、任務(wù)與分工、完成時(shí)間等。報(bào)備案內(nèi)容則主要包括擬編纂地方志書的種類和部數(shù)、總字?jǐn)?shù)，每部地方志書的字?jǐn)?shù)、內(nèi)容上下限、擬完成的時(shí)間等。根據(jù)此要求，2007年中國地方志指導(dǎo)小組制定了《關(guān)于建立地方志書編纂規(guī)劃備案制度的規(guī)定》（中指組〔2007〕2號(hào)），將《條例》的要求具體化。

這里明確規(guī)定了省一級(jí)的地方志編纂總體工作規(guī)劃，必須報(bào)國家地方志工作指導(dǎo)機(jī)構(gòu)備案。而各省內(nèi)部如何要求，則可以自行規(guī)定。如《山東省地方史志工作條例》對(duì)此的要求是：“縣（市、區(qū)）志報(bào)省人民政府史志工作機(jī)構(gòu)備案?！逼涞谑龡l附設(shè)的縣級(jí)志書報(bào)省備案一款，根據(jù)史志機(jī)構(gòu)相關(guān)業(yè)務(wù)的不同層次、不同性質(zhì)，采取分工負(fù)責(zé)、區(qū)別對(duì)待的管理方式。這既賦予了政府史志工作機(jī)構(gòu)行業(yè)管理的職能，也體現(xiàn)了從實(shí)際出發(fā)，尊重執(zhí)法實(shí)踐的可行性。

——關(guān)于第八條

此條是在講地方志的編纂主體，即誰有權(quán)編纂的問題：“以縣級(jí)以上行政區(qū)域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒，分別由本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)按照規(guī)劃組織編纂，其他組織和個(gè)人不得編纂。”

按，此條實(shí)際上是排除條款，即排除政府史志機(jī)構(gòu)之外的組織和個(gè)人編纂以行政區(qū)劃冠名的地方志書、地方綜合年鑒的規(guī)定。這是根據(jù)地方志工作所面臨的新形勢(shì)作出的要求。隨著地方志影響的不斷擴(kuò)大，不少未經(jīng)授權(quán)的地方、部門、行業(yè)甚至個(gè)人，也開始編纂志書，以“志”為名的書籍大量出現(xiàn)。由于缺乏必要的法規(guī)約束，這類書籍無需上報(bào)審查，因而缺乏志書必要的科學(xué)性、嚴(yán)肅性、權(quán)威性，難以與官修志書相區(qū)別，造成許多不良后果。還有的單位或社會(huì)組織從單純經(jīng)濟(jì)利益考慮，把嚴(yán)肅的修志工作進(jìn)行市場(chǎng)化操作，誰給錢就替誰“樹碑立傳”，有的則壟斷資料為己牟利，侵害了公眾合理利用文化資源的權(quán)益。因此，為了避免志書的人為泛濫，杜絕牟取私利的行為，《條例》設(shè)計(jì)這一條款，讓各級(jí)政府地方志工作機(jī)構(gòu)依法行使行業(yè)管理職能，規(guī)范不正當(dāng)?shù)男拗拘袨?，以保證地方志事業(yè)健康有序地發(fā)展。

在擬訂這一條款時(shí)，我們一直在考慮一個(gè)問題：這一規(guī)定是否完全杜絕了私人修志行為？縱觀歷史，我國自隋唐確立史志官修制度以來，官修志書一直是主流，現(xiàn)存8000余種舊志，絕大部分都是官修志書，私修者僅占了極小部分，盡管其中也不乏名志佳作，如南宋范成大所修《吳郡志》、元代于欽編修的《齊乘》。新編地方志則基本上是由政府主持編修的，但也有私修志書的。針對(duì)現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)的問題，《條例》做出了此條規(guī)定，并不是要禁止私人修志，只是不能以縣級(jí)以上行政區(qū)域名稱來冠名。這條規(guī)定的核心意思，可以舉個(gè)例子來說明：如果某人要編寫類似于《齊魯春秋》《燕趙人物》的著述，那是可以的，但若冠以“山東省志”“河北省志”，那就不行，以行政區(qū)域名稱冠名的志書只能由山東省、河北省負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)組織編纂。事實(shí)上，當(dāng)今時(shí)代，社會(huì)事項(xiàng)紛繁萬端，加之“志書中的任何一個(gè)門類都是一門專門的學(xué)問”（胡喬木語），憑個(gè)人一己之力，基本不可能編寫出全面系統(tǒng)地記述本行政區(qū)域自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的歷史與現(xiàn)狀的綜合性行政區(qū)域志書，更不用說保障其質(zhì)量了。

——關(guān)于第九條

此條是對(duì)參與地方志編纂的人員的組成和應(yīng)具備素質(zhì)的要求：“編纂地方志應(yīng)當(dāng)吸收有關(guān)方面的專家、學(xué)者參加。地方志編纂人員實(shí)行專兼職相結(jié)合，專職編纂人員應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)?！?SPAN lang=EN-US>

按，在首輪修志工作中，地方志系統(tǒng)不同程度地存在著人事管理不適應(yīng)干部專業(yè)化需要的問題。不少地方和部門的修志隊(duì)伍嚴(yán)重老化，人才青黃不接；有的地方甚至把地方志機(jī)構(gòu)當(dāng)成安置單位，造成修志隊(duì)伍整體素質(zhì)較差。另外，由于地方志部門是有名的“三苦”（艱苦、辛苦、清苦）單位，工作人員的職稱、待遇也得不到有效解決，很難吸引或留住具有較高學(xué)歷和較強(qiáng)業(yè)務(wù)水平的專門人才。所以，《條例》此條實(shí)際上體現(xiàn)了“人員到位”的精神。

根據(jù)首輪修志的實(shí)踐，修志隊(duì)伍的組織方式基本上為專職與兼職相結(jié)合，省、市、縣級(jí)地方志工作機(jī)構(gòu)大都是專職隊(duì)伍，有承編任務(wù)的部門和行業(yè)大都是專職與兼職相結(jié)合，吸收各行各業(yè)的專家、學(xué)者參與審定和修改志稿。實(shí)踐證明，這種組織方式是行之有效的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持。

當(dāng)然，在組建地方志隊(duì)伍時(shí)，在人員結(jié)構(gòu)上要注意考慮幾種知識(shí)類型的結(jié)合：一是綜合管理型，側(cè)重于行政管理和協(xié)調(diào)能力，善于整合社會(huì)資源。二是專業(yè)技術(shù)型，其一是文字能力，能勝任編纂出版業(yè)務(wù)；其二是數(shù)字化技術(shù)，能勝任計(jì)算機(jī)、數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)上辦公服務(wù)等；其三是懂圖書檔案管理和服務(wù)。三是行政執(zhí)法型，《條例》出臺(tái)后，需要熟悉法律知識(shí)的人才，勝任行政執(zhí)法工作。總之，由于受編制的限制，應(yīng)盡量吸收“一專多能”的復(fù)合型人才。

——關(guān)于第十條

此條主要是在講編纂地方志的周期問題：“地方志書每20年左右編修一次。每一輪地方志書編修工作完成后，負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)在編纂地方綜合年鑒、搜集資料以及向社會(huì)提供咨詢服務(wù)的同時(shí)，啟動(dòng)新一輪地方志書的續(xù)修工作?！?SPAN lang=EN-US>

按，關(guān)于修志周期問題，1996年國務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方志編纂工作的通知》作出志書20年一修的規(guī)定，主要是基于社會(huì)主義時(shí)期首輪新編地方志書所載事物大都從事物發(fā)端記起，歷史跨度長(zhǎng)，資料搜集范圍廣、難度大，資料整理工作量大，編纂方式、手段、技術(shù)不夠先進(jìn)等，客觀上造成志書編纂出版周期延長(zhǎng)，所以將修志周期定為20年，是合理的。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐的加快，修志手段、技術(shù)的提高和多樣化，縮短修志周期不僅必要，而且可行。但究竟以多少年為一個(gè)修志周期，則存在很大爭(zhēng)議。主要有兩種意見：從事學(xué)術(shù)研究的專家學(xué)者大都認(rèn)為，歷史有一個(gè)積淀過程，對(duì)許多事物的正確認(rèn)識(shí)、把握需要時(shí)間的沉淀和社會(huì)實(shí)踐的檢驗(yàn)；當(dāng)代人修當(dāng)代志，記載自己身邊正在發(fā)生或直接參與的現(xiàn)實(shí)生活狀況，這就難以擺脫自身利害的牽扯，也容易被權(quán)勢(shì)者所干預(yù)；我們正處于深化改革的過程中，各方面都在變，有些還正在變化，有些作為另一個(gè)過程尚未完結(jié)，尚未“蓋棺論定”的事物很難看清其本質(zhì)和影響，全面把握記述內(nèi)容并準(zhǔn)確表述比較困難，等等，故建議志書20年左右一修為宜。而修志實(shí)踐者則多認(rèn)為10年、15年左右續(xù)修一次是適當(dāng)?shù)模@樣既能及時(shí)記錄時(shí)代的變化，為現(xiàn)實(shí)服務(wù)，又有利于穩(wěn)定修志機(jī)構(gòu)，保證修志工作不間斷地進(jìn)行。為使志書真正經(jīng)得起歷史和人民的檢驗(yàn)，《條例》仍堅(jiān)持了國辦發(fā)〔1996〕47號(hào)文件作出的地方志書“每20年左右續(xù)修一次”的原則要求，同時(shí)又不強(qiáng)求一律，搞“一刀切”。也就是說，各地在執(zhí)行時(shí)，可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，參考首輪志書的下限，適當(dāng)做些調(diào)整?！白笥摇币辉~本身就有彈性。

除界定每輪修志周期外，此條還對(duì)修志任務(wù)完成后的工作進(jìn)行了部署，主要有四項(xiàng)，即編纂地方綜合年鑒、搜集資料、向社會(huì)提供咨詢服務(wù)，以及做好新一輪修志工作準(zhǔn)備。這樣的規(guī)定既是修志工作之必然，又是對(duì)每個(gè)周期間的工作、為防止“撤攤散伙”而作出的制度性安排。

——關(guān)于第十一條

此條是在講地方志資料的征集問題：“縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)可以向機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、其他組織以及個(gè)人征集有關(guān)地方志資料，有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)提供支持。負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)可以對(duì)有關(guān)資料進(jìn)行查閱、摘抄、復(fù)制，但涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私以及不符合檔案開放條件的除外?！薄暗胤街举Y料所有人或者持有人提供有關(guān)資料，可以獲得適當(dāng)報(bào)酬。地方志資料所有人或者持有人不得故意提供虛假資料。”

按，這一條主要是明確社會(huì)各界對(duì)地方志工作的支持之責(zé)，是對(duì)社會(huì)各界提供入志資料的責(zé)任和義務(wù)的界定，是針對(duì)地方志工作的社會(huì)性而設(shè)的。地方志是全面系統(tǒng)記述特定行政區(qū)域自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的歷史與現(xiàn)狀的資料性文獻(xiàn)，離開了社會(huì)各界的支持、參與和配合，就會(huì)成為無米之炊。過去，社會(huì)的法人和自然人對(duì)于地方志工作機(jī)構(gòu)所要征集的資料，可以提供，也可以不提供?！稐l例》明確規(guī)定，各地各級(jí)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、其他組織和個(gè)人，對(duì)地方志工作機(jī)構(gòu)征集有關(guān)地方志資料都應(yīng)給予積極支持，并且不得提供虛假材料。這一規(guī)定體現(xiàn)了法規(guī)的強(qiáng)制性，任何單位和個(gè)人不得以任何借口拒絕承擔(dān)任務(wù)，有助于解決修志工作中少數(shù)單位不重視、不支持、不配合、不參與的問題，對(duì)于保證地方志記述內(nèi)容的全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確，至關(guān)重要。

此外，《條例》也指出，在征集資料時(shí)要注意三點(diǎn)：一是遵守相關(guān)法律、法規(guī)精神和《條例》的原則，對(duì)公益類資源和個(gè)人財(cái)產(chǎn)要區(qū)別對(duì)待；二是《條例》規(guī)定的社會(huì)組織和公民的相關(guān)義務(wù)不是按照隸屬關(guān)系確定的，換句話說，根據(jù)工作需要，省、市、縣各級(jí)政府地方志工作機(jī)構(gòu)都有權(quán)向轄區(qū)內(nèi)的任何社會(huì)組織和公民征集史志資料；三是資料所有人或者持有人提供有關(guān)資料，可以獲得適當(dāng)報(bào)酬，支付報(bào)酬的方式及金額，則可因地制宜。

至于第二款“地方志資料所有人或者持有人不得故意提供虛假資料”之規(guī)定，則是為了保證資料的真實(shí)性，但有時(shí)資料持有人可能也難以辨別資料的真?zhèn)危?dāng)然不屬于故意行為。

——關(guān)于第十二條

此條是在講地方志書審查驗(yàn)收問題：“以縣級(jí)以上行政區(qū)域名稱冠名、列入規(guī)劃的地方志書經(jīng)審查驗(yàn)收，方可以公開出版?！薄皩?duì)地方志書進(jìn)行審查驗(yàn)收，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)保密、檔案、歷史、法律、經(jīng)濟(jì)、軍事等方面的專家參加，重點(diǎn)審查地方志書的內(nèi)容是否符合憲法和保密、檔案等法律、法規(guī)的規(guī)定，是否全面、客觀地反映本行政區(qū)域自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的歷史與現(xiàn)狀。”“對(duì)地方志書進(jìn)行審查驗(yàn)收的主體、程序等由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定?！?SPAN lang=EN-US>

按，為保證省、市、縣三級(jí)志書的質(zhì)量，1985年中國地方志指導(dǎo)小組制定的《新編地方志工作暫行規(guī)定》和1998年制定的《關(guān)于地方志編纂工作的規(guī)定》對(duì)三級(jí)志書的審查驗(yàn)收問題均作出過明確規(guī)定，而《條例》則將其作為一項(xiàng)重要制度——地方志書的審查驗(yàn)收制度而確定下來。該條核心意思有三層：其一，地方志書文稿經(jīng)審查驗(yàn)收方可以公開出版。其二，對(duì)地方志書文稿進(jìn)行審查驗(yàn)收的人員，應(yīng)當(dāng)是該部地方志書編纂人員以外的，包括保密、檔案、歷史、法律、經(jīng)濟(jì)、軍事方面的專家。其三，審查驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)有兩條硬杠杠，一是合法性審查，即內(nèi)容“是否符合憲法和保密、檔案等法律、法規(guī)的規(guī)定”；二是學(xué)術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，即內(nèi)容“是否全面、客觀地反映本行政區(qū)域自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的歷史與現(xiàn)狀”。

審查的方式，各地一般都堅(jiān)持三審制，即初審（一審）、復(fù)審（二審）、終審（三審）。以北京市為例，北京市規(guī)定規(guī)劃志書實(shí)行三審制，一審是各承編單位對(duì)初稿的自審，二審是組織有關(guān)人員對(duì)修改稿的再審，三審是由市地方志編委會(huì)組織市地方志主編、常務(wù)副主編及有關(guān)志書的責(zé)任審讀和特邀人士進(jìn)行終審。各區(qū)縣地方志主編和市志、分志主編的職責(zé)是，參與各自編纂的志書的終審會(huì)，并負(fù)責(zé)匯報(bào)編纂、一審、二審的過程和送審稿的特點(diǎn)、優(yōu)點(diǎn)、缺點(diǎn)，供終審參考，同時(shí)對(duì)終審會(huì)上提出的意見作解釋回答。

至于地方志書審查驗(yàn)收的主體、程序，鑒于中國地方志指導(dǎo)小組及其辦公室難以承擔(dān)全國各省、自治區(qū)、直轄市大量新編地方志書的審定驗(yàn)收工作，故《條例》只規(guī)定了國家地方志工作指導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)全國地方志工作的職責(zé)，而沒有確定其審查驗(yàn)收的職責(zé)，它把這項(xiàng)任務(wù)交給了各省、自治區(qū)、直轄市，《條例》只有一個(gè)原則性要求，各地仍按各自習(xí)慣安排。實(shí)踐中各地做法不一，主要有兩種模式：一是省、市、縣級(jí)地方志工作機(jī)構(gòu)（編委會(huì)）逐級(jí)審查驗(yàn)收；二是全部由省級(jí)地方志工作機(jī)構(gòu)（編委會(huì)）審查驗(yàn)收。同樣是保證志書質(zhì)量的重要手段，制度的差異反映了各地經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平的不同。對(duì)此，《條例》沒有做出“一刀切”的規(guī)定，而是授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)此問題另行規(guī)定。

——關(guān)于第十三條

此條是在講地方綜合年鑒的出版批準(zhǔn)制度問題：“以縣級(jí)以上行政區(qū)域名稱冠名的地方綜合年鑒，經(jīng)本級(jí)人民政府或者其確定的部門批準(zhǔn)，方可以公開出版?！?SPAN lang=EN-US>

按，第八條和此條規(guī)定了地方綜合年鑒的編纂和批準(zhǔn)出版權(quán)限。首輪修志沒考慮這些問題，這是針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下出現(xiàn)的新情況而規(guī)定的。以行政區(qū)域名稱冠名的地方綜合年鑒，因?yàn)樗幾胫芷谙鄬?duì)較短，能夠?qū)崿F(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)效益，《條例》規(guī)定了它的編纂和審定程序，一是強(qiáng)調(diào)其官方性質(zhì)，確保資料內(nèi)容的權(quán)威性；二是突出政府地方志工作機(jī)構(gòu)整合社會(huì)資源的優(yōu)勢(shì)，以確保社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)；三是避免出現(xiàn)多頭撞車，造成社會(huì)資源的浪費(fèi)；四是在管理力度上，也體現(xiàn)了地方志書、年鑒之間的區(qū)別。

——關(guān)于第十四條

此條是在講地方志的報(bào)備和地方志資料管理方面的問題：“地方志應(yīng)當(dāng)在出版后3個(gè)月內(nèi)報(bào)送上級(jí)人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)備案?！薄霸诘胤街揪幾脒^程中收集到的文字資料、圖表、照片、音像資料、實(shí)物等以及形成的地方志文稿，由本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)指定專職人員集中統(tǒng)一管理，妥善保存，不得損毀；修志工作完成后，應(yīng)當(dāng)依法移交本級(jí)國家檔案館或者方志館保存、管理，個(gè)人不得據(jù)為己有或者出租、出讓、轉(zhuǎn)借。”

按，此條第一款中的“上級(jí)”不應(yīng)當(dāng)機(jī)械地理解為“上一級(jí)”，而是指上面各級(jí)。如縣級(jí)，則其上級(jí)單位包括國家、省、地市三級(jí)。

此條第二款的重點(diǎn)是在講文檔管理。在首輪修志工作中，某些單位的個(gè)別工作人員，由于種種原因，將眾人辛苦多年，花費(fèi)大量人力、物力征集積累的資料或編寫的志稿或損毀遺失，或據(jù)為己有，給工作后續(xù)開展、事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展造成了難以彌補(bǔ)的損失。但是，當(dāng)時(shí)苦于沒有法律依據(jù)，對(duì)這類行為大都不了了之，無法作出實(shí)質(zhì)性的處罰。《條例》此款即針對(duì)這種情況制定，今后再出現(xiàn)此類情況，進(jìn)行追究就有法可依了。

此外，地方志工作中產(chǎn)生的資料究竟由誰來保管，也有爭(zhēng)論。送審稿提出：“與地方志工作有關(guān)的文獻(xiàn)和在編纂過程中收集到的文字、圖表、聲像、照片、實(shí)物等資料及形成的地方志書稿，由同級(jí)地方志工作機(jī)構(gòu)指定專職或者兼職人員集中統(tǒng)一管理，或者移交方志館，進(jìn)行妥善保存，個(gè)人不得損毀遺失或據(jù)為己有?！痹谡髑笠庖娺^程中，國家檔案局提出，依據(jù)檔案法，修志之后的資料應(yīng)當(dāng)移交各級(jí)檔案館保存；加之，當(dāng)時(shí)方志館還是個(gè)新生事物，全國總共就那么幾家，名稱還不一致（有的叫通志館），有的是館、辦合一，算不得真正意義上集收藏、展示、服務(wù)等功能于一體的“館”，所以不應(yīng)該提“方志館”。為此，我們作了很多解釋工作，反復(fù)申述方志館對(duì)于地方志工作未來發(fā)展的重大意義，還陪著國務(wù)院法制辦同志參觀了2004年3月建成開館的山東省方志館，留下直觀印象，爭(zhēng)取他們的理解。最終這三個(gè)字被保留下來，也成為后來包括國家方志館在內(nèi)的方志館建設(shè)的基本依據(jù)。前面講過，在推動(dòng)地方志立法工作時(shí)，我們一直秉持兩個(gè)原則：一是要將當(dāng)前地方志工作中亟待解決的重大問題說夠、說透，爭(zhēng)取得到規(guī)范、解決；二是要對(duì)這項(xiàng)事業(yè)未來作出預(yù)期，為其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展留下空間。從一定意義上說，“方志館”就是后一種原則的貫徹。

——關(guān)于第十五條

此條是在講地方志的著作權(quán)屬問題：“以縣級(jí)以上行政區(qū)域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒為職務(wù)作品，依照《中華人民共和國著作權(quán)法》第十六條第二款的規(guī)定，其著作權(quán)由組織編纂的負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)享有，參與編纂的人員享有署名權(quán)?！?SPAN lang=EN-US>

按，以縣級(jí)以上行政區(qū)域名稱冠名的地方志作品的著作權(quán)問題在過去一直沒有明確，在實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)生爭(zhēng)議。著作權(quán)法第十四條規(guī)定，匯編若干作品、作品的片斷或者不構(gòu)成作品的數(shù)據(jù)或者其他材料，對(duì)其內(nèi)容的選擇或者編排體現(xiàn)獨(dú)創(chuàng)性的作品，為匯編作品，其著作權(quán)由匯編人享有，但行使著作權(quán)時(shí)，不得侵犯原作品的著作權(quán)。新編地方志書和地方綜合年鑒，符合著作權(quán)法第十四條的規(guī)定，大多屬于匯編作品，具有著作權(quán)。著作權(quán)法第十六條第一款規(guī)定，公民為完成法人或者其他組織工作任務(wù)所創(chuàng)作的作品是職務(wù)作品，除本條第二款規(guī)定以外，著作權(quán)由作者享有，但法人或者其他組織有權(quán)在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)優(yōu)先使用。作品完成兩年內(nèi)，未經(jīng)單位同意，作者不得許可第三人以與單位使用的相同方式使用該作品。該條第二款規(guī)定的其中一項(xiàng)內(nèi)容是，法律、行政法規(guī)規(guī)定或者合同約定著作權(quán)由法人或者其他組織享有的職務(wù)作品，作者享有署名權(quán)，著作權(quán)的其他權(quán)利由法人或者其他組織享有，法人或者其他組織可以給予作者獎(jiǎng)勵(lì)。地方志是地方志編纂人員按照地方人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)的要求編纂的，而且主要利用了上述機(jī)構(gòu)提供的資料、經(jīng)費(fèi)和物質(zhì)技術(shù)條件。因此，該條例與著作權(quán)法作了銜接，明確規(guī)定以縣級(jí)以上行政區(qū)域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒為職務(wù)作品，依照《中華人民共和國著作權(quán)法》第十六條第二款的規(guī)定，其著作權(quán)由組織編纂的負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)享有，參與編纂的人員享有署名權(quán)。對(duì)地方志作品的著作權(quán)問題進(jìn)行明確界定，以避免實(shí)踐中發(fā)生爭(zhēng)議，對(duì)于地方志及文化出版界的和諧穩(wěn)定是有實(shí)際意義的。

根據(jù)國家的有關(guān)規(guī)定，有些問題如著作權(quán)問題，只能由國家層面作出相關(guān)規(guī)定，故先此出臺(tái)的四川、山東兩省的地方志工作條例均不涉及此問題。

——關(guān)于第十六條

此條是在講地方志的開發(fā)利用問題：“地方志工作應(yīng)當(dāng)為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展服務(wù)?？h級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極開拓社會(huì)用志途徑，可以通過建設(shè)資料庫、網(wǎng)站等方式，加強(qiáng)地方志工作的信息化建設(shè)。公民、法人和其他組織可以利用上述資料庫、網(wǎng)站查閱、摘抄地方志。”

按，近年來，利用地方志宣傳本地自然與人文狀況，為招商引資、開發(fā)旅游資源出謀劃策，成為地方志工作的一個(gè)新亮點(diǎn)。因此，《條例》對(duì)地方志的開發(fā)利用作了一條原則性規(guī)定，主要有兩層意思：

一是明確規(guī)定，地方志工作應(yīng)當(dāng)為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展服務(wù)；縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極開拓社會(huì)用志途徑，可以通過建設(shè)資料庫、網(wǎng)站等形式，加強(qiáng)地方志工作的信息化建設(shè)，這是《條例》規(guī)定的各級(jí)地方志工作機(jī)構(gòu)的重要職能，應(yīng)該成為一項(xiàng)常規(guī)性工作。

二是規(guī)定公民、法人和其他組織可以利用上述資料庫、網(wǎng)站查閱、摘抄地方志。地方志屬于公開出版物，不同于檔案資料。檔案法及其實(shí)施辦法規(guī)定，國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿30年向社會(huì)開放；經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案向社會(huì)開放的期限可以少于30年，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不應(yīng)開放的檔案向社會(huì)開放的期限可以多于30年；檔案館應(yīng)當(dāng)定期公布開放檔案的目錄，并為檔案的利用創(chuàng)造條件，簡(jiǎn)化手續(xù)，提供方便；中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案。地方志不同于檔案，正式出版的地方志，任何人和單位都可以購買；任何人都可以到圖書館或者方志館查閱、摘抄地方志作品，包括地方志書和地方綜合年鑒，也可以上網(wǎng)查閱、摘抄地方志。但正如前面所講，地方志作品有著作權(quán)，任何個(gè)人和單位使用地方志作品，要遵守著作權(quán)法及其實(shí)施條例、信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例等知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。

——關(guān)于第十七條

此條是在講表彰獎(jiǎng)勵(lì)的問題：“縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)在地方志工作中作出突出成績(jī)和貢獻(xiàn)的單位、個(gè)人，給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)?！?SPAN lang=EN-US>

按，對(duì)從事地方志工作的集體和個(gè)人，政府要給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定，是對(duì)廣大地方志工作者多年來淡泊名利、敬業(yè)奉獻(xiàn)精神的肯定，對(duì)于建立地方志工作激勵(lì)機(jī)制和機(jī)關(guān)隊(duì)伍的長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)有重大作用。

對(duì)這個(gè)問題的意見也不完全一致。在征求意見過程中，財(cái)政部辦公廳即建議刪除此條，理由是：對(duì)在地方志工作中作出突出成績(jī)和貢獻(xiàn)的單位、個(gè)人，以及對(duì)地方志編纂、研究和開發(fā)利用的優(yōu)秀成果，是否給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，應(yīng)由地方各級(jí)人民政府根據(jù)本地實(shí)際情況予以規(guī)定，或者根據(jù)每次地方志編纂工作完成后的實(shí)際需要來實(shí)施，《條例》不宜硬性規(guī)定地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。考慮到地方志系統(tǒng)常年有兩三萬專職、十余萬兼職人員從事修志工作，艱苦、辛苦、清苦，為振奮精神，發(fā)揚(yáng)成績(jī)，必須予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)，故經(jīng)過反復(fù)說明，最終還是保留了此條。

——關(guān)于第十八條、十九條、二十條

這三條都在講法律責(zé)任問題，即對(duì)地方志工作中的違規(guī)行為和社會(huì)上的各種違法修志行為的懲處規(guī)定，以保證地方志工作健康有序進(jìn)行，這對(duì)清理文化市場(chǎng)，規(guī)范地方志出版行為，實(shí)現(xiàn)地方志事業(yè)的持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展有重要作用。條文指出：“違反本條例規(guī)定，擅自編纂出版以縣級(jí)以上行政區(qū)域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒的，由縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)提請(qǐng)本級(jí)人民政府出版行政部門依法查處?！保ǖ谑藯l）“違反本條例規(guī)定，未經(jīng)審查驗(yàn)收、批準(zhǔn)將地方志文稿交付出版，或者地方志存在違反憲法、法律、法規(guī)規(guī)定內(nèi)容的，由上級(jí)人民政府或者本級(jí)人民政府責(zé)令采取相應(yīng)措施予以糾正，并視情節(jié)追究有關(guān)單位和個(gè)人的責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！保ǖ谑艞l）“負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)的工作人員違反本條例第十四條第二款規(guī)定的，由其所在單位責(zé)令改正，依法給予處分?！保ǖ诙畻l）

按，法律責(zé)任是指有關(guān)義務(wù)主體因不履行法定義務(wù)，或者因侵犯其他公民、法人或者其他社會(huì)組織的法定權(quán)利而應(yīng)承受的法定的不利后果。法律責(zé)任是確保法律規(guī)范得以實(shí)施、法律權(quán)威得以維護(hù)的制度保障。

根據(jù)違法行為所違反法律關(guān)系的性質(zhì)，法律責(zé)任可以分為刑事責(zé)任、行政責(zé)任、民事責(zé)任等?！稐l例》主要規(guī)定了以下法律責(zé)任：

一是對(duì)違反本條例規(guī)定，擅自編纂出版以縣級(jí)以上行政區(qū)域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒，由縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)地方志工作機(jī)構(gòu)提請(qǐng)本級(jí)人民出版行政部門依法查處?！耙婪ú樘帯敝饕侵敢勒铡冻霭婀芾?xiàng)l例》查處。

二是對(duì)違反本條例規(guī)定，未經(jīng)審查驗(yàn)收或者批準(zhǔn)將地方志文稿交付出版，或者已出版的地方志存在違反憲法、法律、法規(guī)規(guī)定內(nèi)容的，由上級(jí)人民政府或者本級(jí)人民政府責(zé)令采取相應(yīng)措施予以糾正，并視情節(jié)追究有關(guān)單位和個(gè)人的責(zé)任；如果泄露國家重大機(jī)密造成嚴(yán)重后果，構(gòu)成犯罪的，要依法追究有關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任。

三是負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)的工作人員違反本條例第十四條第二款規(guī)定，將負(fù)責(zé)保管的有關(guān)文字資料、圖表、照片、音像資料、實(shí)物及形成的地方志文稿應(yīng)當(dāng)移交而不移交，據(jù)為己有或者出租、出讓、出借的，要依法給予處分。

《條例》明確了法律責(zé)任，但未明確執(zhí)法主體。對(duì)此，《條例》頒行后，不少地方同志提出疑問。根據(jù)國務(wù)院法制辦的解釋，從理論上說，執(zhí)法主體就是各級(jí)政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)，之所以條款中未對(duì)此予以明確界定，與當(dāng)時(shí)地方志工作機(jī)構(gòu)的職能性質(zhì)及第五條第二款界定的工作主體有關(guān)。

——關(guān)于第二十一條

此條是在講軍事志、國務(wù)院部門志書編纂問題：“編纂地方志涉及軍事內(nèi)容的，還應(yīng)當(dāng)遵守黨中央軍委關(guān)于軍事志編纂的有關(guān)規(guī)定?！薄皣鴦?wù)院部門志書的編纂，參照本條例的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”

按，關(guān)于軍事志編修問題，其規(guī)定權(quán)限在軍隊(duì)，但軍事志又是地方志的一個(gè)重要志種，軍事是地方志中的一個(gè)重要內(nèi)容，故在征求意見過程中，部隊(duì)建議在記述內(nèi)容、評(píng)審驗(yàn)收等條款中均加上“軍事”的表述。為了妥善處理這個(gè)問題，2006年4月24日下午，國務(wù)院法制辦會(huì)同中國地方志指導(dǎo)小組辦公室在全軍軍事志指導(dǎo)小組辦公室與軍委法制局商量如何在《條例》中反映“軍事”相關(guān)內(nèi)容的問題。鑒于黨中央軍委已經(jīng)制定出臺(tái)了關(guān)于編纂軍事志的條例，最后商定，在《條例》第二十一條加一款：“編纂地方志涉及軍事內(nèi)容的，還應(yīng)當(dāng)遵守黨中央軍委關(guān)于軍事志編纂的有關(guān)規(guī)定?！睆?qiáng)調(diào)涉及“軍事”內(nèi)容的，除要遵循編纂地方志的基本要求外，還應(yīng)當(dāng)遵守黨中央軍委關(guān)于軍事志編纂的有關(guān)規(guī)定。

關(guān)于黨中央國家機(jī)關(guān)修志，過去雖然與中國地方志指導(dǎo)小組及其辦公室一直存在業(yè)務(wù)聯(lián)系，但沒有明確地說法，缺乏剛性要求，無法解決按條條塊塊管理的行業(yè)、部門修志的問題。此條第二款之規(guī)定，著眼點(diǎn)正在于此。

關(guān)于軍事志、部門志與地方志的關(guān)系，過去，軍事志、部門志雖然是作為地方志一個(gè)組成部分來對(duì)待的，但缺少法律依據(jù)。這次《條例》對(duì)此雖然只附帶說了一句話，然而就是這句話，賦予軍事志、部門志、行業(yè)志等存在的法律依據(jù)，說明它們也屬于地方志范疇，只不過具有特殊性質(zhì)，需要另作專門規(guī)定罷了。

按照國家檔案局的建議，第二十一條后面可再增設(shè)一條，規(guī)定本條例的解釋權(quán)在何單位。主要考慮到《條例》涉及的事項(xiàng)比較單一、牽涉的面不算很廣，且主要是政府部門內(nèi)部事宜，遇事可以通過協(xié)商解決，故未對(duì)此作出規(guī)定。

——關(guān)于第二十二條

此條是在講本條例的施行日期問題：“本條例自公布之日起施行?！?SPAN lang=EN-US>

按，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)施行日期的規(guī)定，一般有兩種情況：一是自公布之日起施行，目前這種情況已極少見；二是留出一定的時(shí)間，以便為全面施行作好相應(yīng)的準(zhǔn)備，這是通行的情況?？紤]到本條例在實(shí)施過程中牽涉的面不算很廣，主要是政府的有關(guān)部門，而且以前工作就是這樣做的，現(xiàn)在主要是進(jìn)行了規(guī)范，基本上是按部就班、奉行舊章。此外，當(dāng)時(shí)各地都在實(shí)施公務(wù)員登記，急切希望《條例》能夠早日出臺(tái)、實(shí)施，為便于各地、各單位有法可依，參照?qǐng)?zhí)行，所以規(guī)定“本條例自公布之日起施行”。

綜上所述，《條例》的內(nèi)涵十分豐富，從不同的角度可以有不同的理解，而且隨著修志實(shí)踐的發(fā)展，對(duì)其深刻內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)理解還會(huì)逐步深化。當(dāng)然，也必須意識(shí)到，《條例》出臺(tái)時(shí)面臨的形勢(shì)是當(dāng)時(shí)的形勢(shì)，要解決的主要問題也是當(dāng)時(shí)面臨的問題，它不可能把這項(xiàng)工作、事業(yè)面臨的所有問題都解決了。時(shí)移勢(shì)易，盡管《條例》主體仍然適用，但在某些方面、某些方面的細(xì)節(jié)上，可以而且應(yīng)該進(jìn)行調(diào)整、完善。比如資料問題，《條例》對(duì)資料收集問題作了規(guī)定，但缺乏對(duì)各單位有約束力的資料留存、保護(hù)、整理的規(guī)定，致使現(xiàn)在修志常常因資料收集不全面，重要資料缺失而費(fèi)時(shí)費(fèi)力難以進(jìn)行。

注釋：

【1】《現(xiàn)代漢語詞典》對(duì)“國情”的界定是：“一個(gè)國家的社會(huì)性質(zhì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的基本情況和特點(diǎn)。也特指一個(gè)國家某一時(shí)期的基本情況和特點(diǎn)?！?SPAN lang=EN-US>

【2】參見段柄仁：《可不可以編修村志——在〈爨底下村志〉首發(fā)式上的發(fā)言》，《主編的腳步》，方志出版社，2012年，第228—229頁。

（本文轉(zhuǎn)載自中國方志網(wǎng)作者系中國地方志指導(dǎo)小組辦公室副主任）