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當(dāng)代中國(guó)最鮮明的時(shí)代特色是改革開(kāi)放。而改革主要是進(jìn)行體制改革，包括經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、文化體制改革、社會(huì)管理體制改革、生態(tài)文明體制改革等。地方志體制要不要改革？答案應(yīng)該是肯定的。李鐵映同志在2001年第三次全國(guó)地方志工作會(huì)議上的講話已經(jīng)提出了這個(gè)問(wèn)題。他說(shuō)：“任何體制都是一種制度保證。如果在開(kāi)始新一輪修志工作時(shí)，體制不到位，不在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷完善各個(gè)方面的體制，包括領(lǐng)導(dǎo)體制和內(nèi)外合作體制，那么，修志工作肯定搞不好。在這個(gè)問(wèn)題上，各地的情況可能有所不同，一定要從自己的實(shí)際情況出發(fā)，把體制理順……我想，新一輪的修志工作不能完全繼承20世紀(jì)的體制。我國(guó)在經(jīng)濟(jì)體制上已經(jīng)發(fā)生了根本的變化，許多事情要按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)作。地方志辦公室既是政府的一個(gè)職能部門(mén)，又要成為一個(gè)研究單位。這是一種體制上的設(shè)置。此外，在人事制度上，要更多地采用聘任制、合同制，這也是體制問(wèn)題……志書(shū)體制問(wèn)題也就成為我們新一輪修志所必須解決的問(wèn)題。我們不能津津樂(lè)道于上一世紀(jì)已經(jīng)解決的體制問(wèn)題，而是要在新的情況下有新的發(fā)展?！崩铊F映同志所設(shè)計(jì)的地方志體制改革方案除了人事制度改革以外，主要是機(jī)構(gòu)改革，要求使地方志辦公室的職能更加明確，實(shí)行行政學(xué)術(shù)合一的雙軌制，即地方志辦公室既是政府的職能部門(mén)，又是一個(gè)學(xué)術(shù)研究單位。在地方志編纂委員會(huì)下設(shè)辦公室的機(jī)構(gòu)格局下，地方志辦公室作為編委會(huì)的下屬，既要承辦行政事務(wù)，也要承辦業(yè)務(wù)工作，自然就是一個(gè)政事“雙肩挑”的機(jī)構(gòu)，因而方志辦主任一般都要兼任主編。

十年之后，地方志體制遇到了政事分開(kāi)重大改革的契機(jī)。中共中央、國(guó)務(wù)院于2011年3月23日發(fā)布了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，吹響了事業(yè)單位改革的號(hào)角。地方志工作機(jī)構(gòu)面臨著何去何從，即是成為行政類機(jī)構(gòu)還是成為公益類機(jī)構(gòu)的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題2012年10月16日朱佳木同志在第二屆中國(guó)地方志學(xué)術(shù)年會(huì)上已經(jīng)提出來(lái)了，他說(shuō)：“新編地方志工作中的管理職能，是舊志編纂所沒(méi)有的。今天，各級(jí)地方志工作機(jī)構(gòu)的任務(wù)主要不再是自己動(dòng)筆編寫(xiě)，而是組織政府各部門(mén)的有關(guān)工作人員和科研機(jī)構(gòu)、高等院校的學(xué)者編寫(xiě)，并要為此進(jìn)行思想動(dòng)員、任務(wù)分配、人員培訓(xùn)、督導(dǎo)檢查，以及收稿、匯稿、統(tǒng)稿、組織有關(guān)部門(mén)審查驗(yàn)收，最后負(fù)責(zé)交付出版等工作。這也就是方志界平時(shí)所說(shuō)的‘眾手成志’。省、市兩級(jí)地方志工作機(jī)構(gòu)除了要組織本級(jí)政府部門(mén)修志外，還要管理、指導(dǎo)下級(jí)地方志工作機(jī)構(gòu)的修志。特別是近些年來(lái)，由于政府多次機(jī)構(gòu)改革，許多原有的部門(mén)被撤并，使地方志工作部門(mén)在組織編纂方面的難度越來(lái)越大，為此投入的力量越來(lái)越多，導(dǎo)致行政性的傾向越來(lái)越強(qiáng)。面對(duì)這種新形勢(shì)、新情況，地方志機(jī)構(gòu)究竟應(yīng)當(dāng)建立何種體制才能適應(yīng)工作？特別在即將開(kāi)展的事業(yè)單位改革中，地方志機(jī)構(gòu)究竟應(yīng)當(dāng)劃入何種類型？如果劃入公益類，今后如何組織管理地方志的編纂，如何履行其政府職能？如果劃入行政類，志書(shū)編纂、年鑒編輯、舊志整理等非行政類工作又如何處理？”① 

這個(gè)問(wèn)題的解決已經(jīng)很緊迫，因?yàn)橹泄仓醒?、?guó)務(wù)院的文件按照社會(huì)功能把現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三大類別，并分別提出改革任務(wù)及其時(shí)間表。其中，要求結(jié)合行政管理體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革，特別是探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，推進(jìn)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革，要求在今后5年也就是到2016年基本完成改革任務(wù)。地方志工作機(jī)構(gòu)作為承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，從現(xiàn)在起到2016年也就3年的時(shí)間，體制改革是需要加緊進(jìn)行的。

地方志機(jī)構(gòu)的改革取向，有的地方還想堅(jiān)持政事合一即“雙跨”的體制，即地方志機(jī)構(gòu)仍是承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，繼續(xù)履行行政學(xué)術(shù)雙重職責(zé)。這是不符合黨中央文件關(guān)于事業(yè)單位改革要求政事分開(kāi)、事企分開(kāi)和管辦分離的精神的。文件在“四、推進(jìn)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革”中進(jìn)一步將承擔(dān)行政職能事業(yè)單位分為兩種，并分別指明改革任務(wù)：一是部分承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，要認(rèn)真梳理職能，將屬于政府的職能劃歸相關(guān)行政機(jī)構(gòu)；職能調(diào)整后，要重新明確事業(yè)單位職責(zé)、劃定類別，工作任務(wù)不足的予以撤銷或并入其他事業(yè)單位。二是完全承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，可調(diào)整為相關(guān)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，確需單獨(dú)設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的，要按照精簡(jiǎn)效能原則設(shè)置。

按此文件精神：部分承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，需將行政職能劃歸相關(guān)行政機(jī)關(guān)，職能調(diào)整后，該事業(yè)單位將成為不承擔(dān)行政職能的公益類事業(yè)單位。如果現(xiàn)行地方志機(jī)構(gòu)定位為部分承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，改革的前途就是成為公益類文化事業(yè)單位，其原來(lái)部分承擔(dān)的行政職能則轉(zhuǎn)移給相關(guān)行政機(jī)關(guān)，比如說(shuō)政府辦公室，可在政府辦公室內(nèi)設(shè)立一個(gè)地方志管理機(jī)構(gòu)。完全承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，可以成為相關(guān)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，或單獨(dú)設(shè)置行政機(jī)構(gòu)。如果地方志機(jī)構(gòu)定位為完全承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，改革的前途就是成為相關(guān)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)比如說(shuō)政府辦公室的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，或者單獨(dú)設(shè)置政府系列的地方志工作辦公室。由此來(lái)說(shuō)，地方志機(jī)構(gòu)要么是公益類文化事業(yè)單位，要么是或內(nèi)設(shè)或單立的行政機(jī)構(gòu)?？梢哉f(shuō)，地方志機(jī)構(gòu)的政事分開(kāi)已是大勢(shì)所趨，實(shí)行“雙跨”體制的路已經(jīng)被堵死了。

究竟地方志機(jī)構(gòu)是按部分承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位進(jìn)行改革，還是按全部承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位進(jìn)行改革，筆者在《黑龍江史志》2013年第22期上發(fā)表《地方志機(jī)構(gòu)在事業(yè)單位分類改革中應(yīng)歸入行政類》一文中認(rèn)為，地方志工作機(jī)構(gòu)不能按部分承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位進(jìn)行改革，而應(yīng)按照完全承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位進(jìn)行改革。如果按此改革，應(yīng)將地方志工作機(jī)構(gòu)劃為行政類，即設(shè)立直屬人民政府的地方志辦公室，工作人員為公務(wù)員。依照黨中央文件的精神，具體地方志工作機(jī)構(gòu)可以成為相關(guān)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（主要是縣、區(qū)一級(jí)），或單獨(dú)設(shè)置行政機(jī)構(gòu)（省、市一級(jí)）。具體論述就不說(shuō)了。

如果說(shuō)，朱佳木同志提出地方志機(jī)構(gòu)在事業(yè)單位改革中是成為行政類還是公益類之后一段時(shí)間，還是一個(gè)需要研究探討的問(wèn)題，那么，現(xiàn)在已經(jīng)是一個(gè)由中國(guó)地方志指導(dǎo)小組明確了的問(wèn)題。王偉光同志在第五次全國(guó)地方志工作會(huì)議上講話指出，“為穩(wěn)定機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍，指導(dǎo)小組及其辦公室配合各地和主管部門(mén)，積極推進(jìn)地方志工作機(jī)構(gòu)列入?yún)⒄展珓?wù)員法管理范圍；爭(zhēng)取到黨中央編辦的有力支持，明確指導(dǎo)小組辦公室不參加事業(yè)單位分類改革”。這與筆者關(guān)于地方志工作機(jī)構(gòu)以完全承擔(dān)行政職能事業(yè)單位的身份進(jìn)行改革成為行政類的意見(jiàn)是一致的。上行下效，各地的地方志工作機(jī)構(gòu)也可以不參加事業(yè)單位分類改革，廣東已是先行者。王偉光同志2014年8月15日在廣東省地方志工作座談會(huì)上講話說(shuō)：“廣東省在事業(yè)單位改革中已經(jīng)明確跟中國(guó)地方志指導(dǎo)小組辦公室一樣暫時(shí)不參加分類，給全省各級(jí)地方志工作機(jī)構(gòu)與全體地方志工作者吃了個(gè)‘定心丸’?！雹?

在地方志辦公室成為行政類機(jī)構(gòu)的情況下，必然會(huì)提出地方志編委會(huì)究竟是地方志編纂工作機(jī)構(gòu)還是地方志全面工作機(jī)構(gòu)亦或只是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（有的省將地方志編委會(huì)當(dāng)作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)）的問(wèn)題。筆者的意見(jiàn)是：地方志編委會(huì)，應(yīng)回歸其名稱的本意，成為地方志書(shū)編纂工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，受黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府委托主持志書(shū)編纂工作，負(fù)責(zé)解決志書(shū)編纂和出版過(guò)程中的一些重大問(wèn)題。而組織實(shí)施應(yīng)該是下一層級(jí)的具體工作，應(yīng)該由地方志辦公室和編輯部（總編室）來(lái)做。地方志辦公室主要做行政管理工作，諸如就“八到位”問(wèn)題向政府請(qǐng)示解決，以及人員培訓(xùn)、督導(dǎo)檢查、審驗(yàn)志稿之類工作。當(dāng)然這時(shí)地方志辦公室不是以編委會(huì)下屬的身份來(lái)做。地方志編委會(huì)聘用主編（總編）、副主編（副總編）和編輯人員，組成編輯部（總編室），做具體編務(wù)工作。從事編務(wù)工作的，既可以是地方志辦公室、方志館人員，也可以是從社會(huì)上甚至從全國(guó)范圍內(nèi)招聘的人員。這實(shí)際上是政事分開(kāi)，符合機(jī)構(gòu)改革的精神。

實(shí)行政事分開(kāi)，有利于地方志辦公室行使政府所賦予的行政職能，做好地方志的日常工作。按照《地方志工作條例》，地方志工作已由單一的地方志編纂工作轉(zhuǎn)型為全面地方志工作，包括修志、管志和用志三個(gè)方面。以前在編委會(huì)下設(shè)辦公室的機(jī)構(gòu)格局下，地方志辦公室主任既要做好行政工作，又要擔(dān)任志書(shū)主編，大量的時(shí)間用在開(kāi)會(huì)、督促檢查各部門(mén)單位開(kāi)展修志等行政事務(wù)上，即使業(yè)務(wù)能力很強(qiáng)，也難以專心致志地主持編務(wù)工作，這就在或大或小程度上影響志書(shū)質(zhì)量的提高。有的志辦主任業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，但書(shū)生氣，行政溝通能力差，致使修志工作長(zhǎng)期推不動(dòng)，打不開(kāi)局面。現(xiàn)在，地方志辦公室作為政府職能部門(mén)，可以專事行政管理工作，以及日常的一些業(yè)務(wù)工作，如平時(shí)地方志資料的征集、開(kāi)發(fā)利用工作和對(duì)基層修志的管理等，這有利于地方志工作的全面開(kāi)展，也不必背上被指責(zé)“行政化”的包袱。地方志書(shū)編纂期間，則配合編委會(huì)做行政組織工作。

實(shí)行政事分開(kāi)，也有利于發(fā)揮地方志編委會(huì)及其編輯部的作用?，F(xiàn)在普遍存在地方志編委會(huì)弱化的現(xiàn)象。劉其奎先生說(shuō)：“第二輪修志工作啟動(dòng)以來(lái)，地方志編纂委員會(huì)被嚴(yán)重弱化；少數(shù)區(qū)縣級(jí)地方志編纂委員會(huì)在機(jī)構(gòu)調(diào)整時(shí)被明令取消或十多年不開(kāi)會(huì)；相當(dāng)多的省級(jí)下屬的委、辦、廳（局）在第一輪修志結(jié)束后，地方志編纂委員會(huì)及其辦公室自行解散或消亡；極個(gè)別的省級(jí)地方志編纂委員會(huì)17年沒(méi)開(kāi)過(guò)會(huì)，原來(lái)的委員、顧問(wèn)半數(shù)以上已經(jīng)病逝；還有在編纂委員會(huì)調(diào)整時(shí)，只吸收各部門(mén)、各單位現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)，排斥地方志專家的加入?！雹鄣胤街揪幬瘯?huì)之所以弱化，是因?yàn)榫幬瘯?huì)的成立為的是推動(dòng)地方志編纂工作，所以要有行政首長(zhǎng)擔(dān)任主任，主管首長(zhǎng)擔(dān)任常務(wù)主任，組織部長(zhǎng)、財(cái)政局長(zhǎng)擔(dān)任委員等。而在強(qiáng)化政府“一納入，五到位”、“八到位”的形勢(shì)下，編委會(huì)推動(dòng)工作的行政職能下降，就形成編委會(huì)似乎可有可無(wú)的局面。地方志機(jī)構(gòu)改革政事分開(kāi)之后，地方志編委會(huì)可專事地方志書(shū)的編纂主持工作，聘請(qǐng)專家（主要是地方志專家）擔(dān)任主編，組建編輯部（總編室），以編書(shū)體制進(jìn)行工作。這樣，地方志編委會(huì)可從編纂高質(zhì)量志書(shū)方面考慮人員配置，卸去行政負(fù)擔(dān)后可以專心從事志書(shū)編纂的領(lǐng)導(dǎo)工作，解決編纂過(guò)程中的一些重大問(wèn)題，這也解決了地方志編委會(huì)處于嚴(yán)重弱化、幾年甚至十幾年不議事的尷尬局面。主編沒(méi)有行政事務(wù)拖累，也可以一心一意地主持志書(shū)的編務(wù)工作，自然有利于志書(shū)質(zhì)量的提高。政事分開(kāi)之后政務(wù)、編務(wù)兩不耽誤，應(yīng)該是地方志體制改革的理想歸宿。

① 朱佳木：《關(guān)于當(dāng)前加強(qiáng)方志學(xué)研究幾個(gè)問(wèn)題》，《中國(guó)地方志》2012年第12期。

② 見(jiàn)《中國(guó)地方志》2014年第10期。

③ 劉其奎：《關(guān)于地方志機(jī)構(gòu)性質(zhì)和職能若干問(wèn)題之我見(jiàn)》，《廣西地方志》2012年第1期。