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第一輪修志時，縣志民政專業(yè)志中記述村民(居民)委員會建設內容的章、節(jié)的標題基本都是“基層政權建設”。第二輪志書中，筆者見過的幾部縣志中記述村民委員會建設內容的章節(jié)仍然沿用了“基層政權建設”的標題。筆者認為，縣志民政志中的記述村民居民委員會建設內容的章、節(jié)冠以“基層政權建設”的標題屬領屬不準，因為“基層政權建設”與“村(居)民委員會建設”二者內涵、外延不存在從屬關系。

基層政權是指國家政權的一部分，它是相對于黨中央政權、中層政權而言的，是指這一級政權在國家政權結構中處于基層也就是說最低一層的位置。按照這樣的解釋，基層政權，顧名思義就是指設有最低一級行政區(qū)域內的國家政權。我國的基層政權包括農村基層政權和城市基層政權兩部分。按照憲法和地方組織法的規(guī)定，在農村是指鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級；在城市，是指不設區(qū)的市、市轄區(qū)一級，為了便于行政管理，我國城市基層政權一般設有自己的派出機關——街道辦事處。從組織機構上說，我國的基層政權是指鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)人民代表大會和人民政府以及市(不設區(qū)的市)、市轄區(qū)人民代表大會和人民政府。表面上看，二者像是一樣，負責人都是選舉產生，都是一級組織機構。實際上，確有性質上的區(qū)別。

首先，基層政權這個概念在我國《憲法》中首次見于1978年《憲法》，1982年《憲法》在第111條(既“居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規(guī)定”)中又沿用了這一概念。這里先弄清“政權”和“基層”的含義?！罢唷币话阌袃煞N含義，一是指權力，主要是指國家權力；二是指國家機關、主要是權力機關和行政機關。綜合起來看，可以將政權理解為國家機關與國家權力的統(tǒng)一體?；鶎诱嘀械摹盎鶎印庇刑囟ǖ恼魏x，基層政權是相對于其他層次或級別的政權而言的，因而這里的“基層”應同國家行政區(qū)劃聯(lián)系起來理解。它指的是國家最低的一級行政區(qū)劃，在城市包括不設區(qū)的市和市轄區(qū)的行政區(qū)劃，在農村則指鄉(xiāng)級行政區(qū)劃。據此可以說，基層政權是指國家為實現(xiàn)其政治、經濟和文化職能，依法在基層行政區(qū)域內設立的國家機關及其所行使的權力的統(tǒng)一體；在農村，它指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及其職權的統(tǒng)一體；在城市，它指的是不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會及其常委會和人民政府及其權力的統(tǒng)一體。

其次，我們可以結合《城市居民委員會組織法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》的相關條文作進一步判斷?！冻鞘芯用裎瘑T會組織法》第2條第2款規(guī)定：“不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或其派出機關對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。居民委員會協(xié)助不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關開展工作?！薄吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第4條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治區(qū)范圍內的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！边@兩個條文明確了憲法第111條關于“居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系”的具體內涵，從而也明確指出了“基層政權”的外延，即鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府，不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府，不設區(qū)的市、市轄區(qū)人民政府的派出機關即“街道辦事處”?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第二條規(guī)定，村民委員會是村民自我管理，自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉，民主決策，民主管理，民主監(jiān)督。《居民委員會組織法》第二條規(guī)定，居民委員會是居民自我管理，自我教育，自我服務的基層群眾性自治組織。法律條文已經明確，村(居)民委員會的性質，是建立在農村(城鎮(zhèn)居民)的基層群眾性自治組織，不是國家基層政權組織，不是一級政府，也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構，更不是其它組織，如一些經濟組織、專業(yè)協(xié)會等。在縣志編寫中，二者的篇章設置，歸屬也不一樣，二者所記述的內容更不一樣，一般是把基層政權建設的內容歸屬在“地方人民代表大會”或“政權”專業(yè)志里記述?！盎鶎诱嘟ㄔO”記述的主要內容是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會議，基層選舉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表的選舉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等等。而村(居)民委員會建設的記述內容是：村(居)民委員會換屆選舉情況、村(居)民委員會班子建設情況，村(居)務公開情況等等。由此看來，村民委員會建設的內容應歸屬在民政專業(yè)志里記述，一方面它是民政工作的一項重要內容，另一方面是村民委員會的性質決定的。同時，也符合修志“以類系事，事以類從”的原則。

既然村（居）民委員會建設與基層政協(xié)建設沒有領屬關系，而且，二者記述的內容各不相同，互不包含，又無從屬關系，用“基層政權建設”作記述村（居）民委員會建設章節(jié)的標題不能準確體現(xiàn)記述的內容，那么，記述村民委員會和居民委員會建設內容的章節(jié)就不應該再冠以“基層政權建設”的標題，而應采用“村（居）民自治組織建設”為好。

（內蒙古赤峰市林西縣地方志辦公室）