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張旭

2018年是地方志事業(yè)的立法年，開(kāi)年之初關(guān)于史志法的相關(guān)探討就一度成為整個(gè)方志界的學(xué)術(shù)熱點(diǎn)。隨著十九大的勝利召開(kāi)，如何走依法治志之路，迎接中國(guó)方志事業(yè)的新時(shí)代更成為熱點(diǎn)中的重點(diǎn)。本文認(rèn)為新時(shí)代的地方志事業(yè)面臨著前所未有的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，但現(xiàn)有的地方志法律法規(guī)卻沒(méi)有賦予地方志機(jī)構(gòu)以行政主體的法律地位，這制約了地方志事業(yè)的健康發(fā)展，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法賦予地方志機(jī)構(gòu)的行政主體地位。

黨的十九大提出中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，新時(shí)代的地方志事業(yè)迎來(lái)了一個(gè)以志書(shū)、年鑒、方志館、地情網(wǎng)、數(shù)據(jù)庫(kù)、地方志資源開(kāi)發(fā)利用、史志期刊、學(xué)會(huì)、理論研究、地方史“十業(yè)并舉”的時(shí)代，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)志、省志、市志、縣志、鄉(xiāng)鎮(zhèn)志、村志、社區(qū)志、行業(yè)志、部門(mén)志、專(zhuān)門(mén)志和綜合年鑒全覆蓋，史志作為中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要組成部分服務(wù)于國(guó)家、民族、社會(huì)、各級(jí)黨委政府和廣大人民群眾的偉大時(shí)代，更是以方志文化為代表的中華文化向世界貢獻(xiàn)中國(guó)智慧、展示中國(guó)風(fēng)采并遞交中國(guó)方案的新時(shí)代。

一、賦予地方志機(jī)構(gòu)行政主體的法律地位是依法治志的必然趨勢(shì)

2015年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《全國(guó)地方志事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2015－2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》），《綱要》確立了我國(guó)地方志事業(yè)要走依法治志的道路。這是在依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家、建設(shè)法治政府，伴隨著新方志事業(yè)科學(xué)發(fā)展的大背景下提出來(lái)的。從依法修志到依法治志，地方志事業(yè)已經(jīng)從單一修志轉(zhuǎn)變?yōu)橹?、鑒、網(wǎng)、庫(kù)、館、刊、用、會(huì)、研、史等多業(yè)并舉的國(guó)家社會(huì)管理地方志的行政行為。地方志機(jī)構(gòu)的主要職能也從政府內(nèi)部的修志轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫碚麄€(gè)國(guó)家的史志事業(yè)，深入挖掘開(kāi)發(fā)利用地方志資源，充分發(fā)揮地方志為國(guó)家戰(zhàn)略以及地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)的功能，使其融入到國(guó)家社會(huì)發(fā)展建設(shè)之中。在這種新的時(shí)代背景下，僅依靠過(guò)去發(fā)布內(nèi)部行政命令的傳統(tǒng)工作方式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)的需要，必須轉(zhuǎn)變觀念，更新地方志的管理思維，實(shí)行依法行政才能滿(mǎn)足事業(yè)發(fā)展需要。依法行政是指行政機(jī)關(guān)為行政權(quán)力的發(fā)出者、國(guó)家公務(wù)員或其他工作人員為行政行為的實(shí)施者、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力整體化一、責(zé)任明確，對(duì)外規(guī)范行使行政權(quán)力，不得侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，否則行政機(jī)關(guān)要承擔(dān)其相應(yīng)的行政法律責(zé)任。依法治志的基本內(nèi)涵就是通過(guò)立法推動(dòng)地方志機(jī)構(gòu)職能的轉(zhuǎn)變，健全各項(xiàng)地方志事業(yè)管理制度，建立科學(xué)、民主的決策機(jī)制，理順地方志行政管理體制，規(guī)范地方志行政行為，完善地方志行政監(jiān)督體制和機(jī)制，強(qiáng)化地方志行政執(zhí)法能力，增強(qiáng)地方志行政管理部門(mén)工作人員依法行政的觀念和能力，建立健全地方志工作依法行政機(jī)制。由此可知，地方志機(jī)構(gòu)作為依法治志的主體，更是依法行政的主體，必須通過(guò)立法賦予其行政機(jī)關(guān)的法律地位，使其能夠行使與地方志管理相配套的行政職權(quán)，做出地方志管理的具體行政行為，并承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任，這才會(huì)從根本上實(shí)現(xiàn)依法治志，推動(dòng)地方志機(jī)構(gòu)的依法行政進(jìn)程。

二、賦予地方志機(jī)構(gòu)行政主體的法律地位是繼承和發(fā)揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的需要

黨的十八大以來(lái)，新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視傳統(tǒng)文化，多次強(qiáng)調(diào)要繼承和發(fā)揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和民族精神。中華傳統(tǒng)文化是我國(guó)最深層次的文化根基，方志文化作為中華傳統(tǒng)文化的重要組成部分，在整個(gè)國(guó)家文化中起著重要的作用。地方志工作中的舊志整理，地情信息網(wǎng)建設(shè)，方志館以及大量的地方志信息化工作，撰寫(xiě)鄉(xiāng)土教材進(jìn)入中小學(xué)課堂實(shí)行鄉(xiāng)土教育等等都是為了更好地保存、整理、使用、開(kāi)發(fā)我國(guó)的傳統(tǒng)文化。一直以來(lái)，地方志機(jī)構(gòu)存史的作用比較被人重視，但資政、育人的功能比較弱，為了加強(qiáng)地方志智庫(kù)功能，要求地方志機(jī)構(gòu)必須加大工作力度，拓寬宣志、用志渠道，更好地實(shí)現(xiàn)資政、育人的功能，為我國(guó)建設(shè)成為文化強(qiáng)國(guó)提供智力支持。因此必須賦予地方志機(jī)構(gòu)行政主體的法律地位，擁有行政職權(quán)，來(lái)承擔(dān)這一重要的歷史使命。

三、賦予地方志機(jī)構(gòu)行政主體的法律地位是地方志事業(yè)健康發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要

根據(jù)《地方志工作條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）第四條、第五條的規(guī)定，地方志機(jī)構(gòu)是人民政府的內(nèi)部行政機(jī)構(gòu)，不是行政機(jī)關(guān)，不具有行政主體資格。所謂行政主體是指依法享有國(guó)家行政職權(quán)，能代表國(guó)家獨(dú)立進(jìn)行行政管理并獨(dú)立參加行政訴訟的組織。在行政法上，具有行政主體資格意味著，此行政機(jī)關(guān)能進(jìn)行對(duì)外管理，它所做的行政行為具有對(duì)外法律效力，行政主體有著與其地位相適應(yīng)的行政權(quán)利義務(wù)，即一定的規(guī)范創(chuàng)制權(quán)、行政命令權(quán)、行政處理決定權(quán)、行政檢查權(quán)、行政獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)、行政制裁權(quán)等；它的法定義務(wù)包括執(zhí)行法律、依法行使職權(quán)、履行法定職責(zé)、遵守法律程序、糾正違法或不當(dāng)、對(duì)侵權(quán)損害予以賠償或補(bǔ)償?shù)?。我?guó)的地方志機(jī)構(gòu)由于不具有行政主體資格，不能行使行政主體的行政權(quán)力，在現(xiàn)實(shí)工作中困難重重，具體表現(xiàn)如下：

（一）地方志工作缺少行政權(quán)力

我國(guó)編纂地方志的工作體制是堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主持、編委會(huì)組織實(shí)施，地方志編委會(huì)作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，具體執(zhí)行部門(mén)是編委會(huì)下設(shè)的地方志機(jī)構(gòu)。要完成這項(xiàng)規(guī)模大、時(shí)間長(zhǎng)的修志工作，需要調(diào)動(dòng)政府機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體等各方力量，組織人力、物力、資金，爭(zhēng)取各部門(mén)積極參與，地方志機(jī)構(gòu)作為政府的內(nèi)部工作機(jī)構(gòu)不能以自己的名義獨(dú)立行使行政權(quán)力，只能不斷地提請(qǐng)其所在的人民政府下文督促、檢查各個(gè)參與修志單位的工作進(jìn)度。雖然許多地方都規(guī)定了承編責(zé)任書(shū)制度，但根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，只有在當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)重視修志工作時(shí)，承編責(zé)任書(shū)才能有效地制約各個(gè)承編單位按時(shí)按質(zhì)量地完成修志任務(wù)，但大多數(shù)情況下承編責(zé)任書(shū)的約束力十分有限。所以，在開(kāi)展地方志工作中，地方志機(jī)構(gòu)只能依托本級(jí)黨委、政府來(lái)進(jìn)行推動(dòng)，針對(duì)個(gè)別單位工作屢推不進(jìn)時(shí)只能向其發(fā)出工作建議函，同時(shí)還必須要得到各個(gè)單位相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的批示才能真正地推進(jìn)修志工作。這種工作方式與工作格局勢(shì)必造成修志工作進(jìn)展緩慢，效率不高，極大地挫傷地方志工作者的積極性，嚴(yán)重制約著地方志事業(yè)的健康發(fā)展。

（二）地方志機(jī)構(gòu)無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)

根據(jù)《條例》第二、五、十一、十二、十四條的規(guī)定，地方志機(jī)構(gòu)的行政職能包括：1.地方志事業(yè)進(jìn)行組織編纂、管理、開(kāi)發(fā)利用，組織、指導(dǎo)、督促和檢查地方志工作；2.擬定地方志工作規(guī)劃和編纂方案；3.組織編纂地方志書(shū)、地方綜合年鑒；4.搜集、保存地方志文獻(xiàn)和資料，組織整理舊志，推動(dòng)方志理論研究；5.組織開(kāi)發(fā)利用地方志資源；6.組織地方志書(shū)審查驗(yàn)收；7.對(duì)志書(shū)進(jìn)行備案管理等。根據(jù)《條例》第十八條、第十九條的規(guī)定，擅自編纂出版以縣級(jí)以上行政區(qū)域名稱(chēng)冠名的地方志書(shū)、地方綜合年鑒的，由縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)提請(qǐng)本級(jí)人民政府出版行政部門(mén)依法查處。未經(jīng)審查驗(yàn)收、批準(zhǔn)將地方志文稿交付出版，或者地方志存在違反憲法、法律、法規(guī)規(guī)定內(nèi)容的，由上級(jí)人民政府或者本級(jí)人民政府責(zé)令采取相應(yīng)措施予以糾正，并視情節(jié)追究有關(guān)單位和個(gè)人的責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。這說(shuō)明對(duì)違法編纂出版地方志的行為，地方志機(jī)構(gòu)只有提出申請(qǐng)權(quán)，而真正實(shí)行行政處罰的主體是本級(jí)人民政府的出版部門(mén)。

可以說(shuō)，現(xiàn)行地方志機(jī)構(gòu)的管理修志行為實(shí)質(zhì)上是一種行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部行政行為，屬于政府的內(nèi)部事務(wù)，不具有可訴性，一旦出現(xiàn)糾紛不適用行政復(fù)議或行政訴訟的方式來(lái)解決，而是依據(jù)行政機(jī)關(guān)上下級(jí)以及內(nèi)部工作規(guī)章來(lái)處理。法律對(duì)地方志機(jī)構(gòu)定性為內(nèi)部的行政機(jī)構(gòu)決定了它工作的局限性，不能對(duì)違反修志工作的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或個(gè)人進(jìn)行有效地行政管理，采取強(qiáng)硬的行政處罰措施來(lái)保證修志工作的順利開(kāi)展，無(wú)法與管理國(guó)家史志事業(yè)的重任相匹配，體制不順成為地方志事業(yè)發(fā)展的根本性瓶頸。

四、應(yīng)當(dāng)在立法時(shí)賦予地方志機(jī)構(gòu)行政主體的法律地位

本文建議在地方志立法時(shí)，將“國(guó)家地方志工作指導(dǎo)機(jī)構(gòu)”修改為“國(guó)家地方志行政管理部門(mén)”；把“縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)”修改為“縣級(jí)以上地方志行政管理部門(mén)”。通過(guò)這樣的表述就直接賦予了地方志機(jī)構(gòu)以行政機(jī)關(guān)的地位，具體條文表述如下：

“國(guó)家地方志行政管理部門(mén)主管全國(guó)地方志事業(yè)，統(tǒng)籌規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)，檢查和指導(dǎo)全國(guó)地方志工作。縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府地方志行政管理部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)的地方志事業(yè)，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民的地方志活動(dòng)實(shí)行指導(dǎo)和檢查。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)指定機(jī)構(gòu)或工作人員負(fù)責(zé)地方志工作。承編地方志工作的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織的地方志機(jī)構(gòu)或者地方志工作人員，負(fù)責(zé)開(kāi)展本單位的地方志工作。”

總之，賦予地方志辦公室以行政主體資格是史志立法的一個(gè)探討重點(diǎn)，也是地方志事業(yè)發(fā)展的正常態(tài)勢(shì)，相信被賦予了行政主體地位的地方志機(jī)構(gòu)必定能不付重托，穩(wěn)步前行！