首 頁 《中國(guó)信訪年鑒》疏議*
摘要：編纂《中國(guó)信訪年鑒》有著深厚的社會(huì)背景因素與深刻的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，滿足人民群眾現(xiàn)實(shí)需要是第一性的驅(qū)動(dòng)要素，政策推動(dòng)是不可缺少的重要推動(dòng)力量?！吨袊?guó)信訪年鑒》昭示中國(guó)信訪在國(guó)家法治進(jìn)程中勇于變革、快速變革，以開放的姿態(tài)與人民群眾交融互動(dòng)的真實(shí)情景，是立足于“信訪實(shí)錄”的重要資政參考，是科學(xué)咨詢與決策輔助的基本依據(jù)。也是符合中國(guó)實(shí)際的本土化官民溝通、黨委政府與人民群眾互動(dòng)的重要渠道、關(guān)鍵載體和重大途徑。
關(guān)鍵詞：新時(shí)代 信訪 信訪年鑒 信訪治理
不同于一般意義上的各省通志中的信訪志，信訪年鑒是以年為期間的定期出版的信訪部門和信訪專業(yè)發(fā)展記述。立足于全國(guó)，放眼海內(nèi)外，信訪年鑒是一本立意于中國(guó)本土而又兼具域外比較特色的信訪專業(yè)年鑒，而非一般意義上的某一地區(qū)的地方信訪年鑒。中國(guó)本土化的信訪年鑒應(yīng)定名為《中國(guó)信訪年鑒》。
一、統(tǒng)籌編纂《中國(guó)信訪年鑒》的必要性
《中國(guó)信訪年鑒》應(yīng)是一本官修資料，由信訪主體部門與地方志部門聯(lián)合編纂。盡管我國(guó)已有信訪志，統(tǒng)籌編纂《中國(guó)信訪年鑒》仍具有必要性。
第一，年鑒能夠彌補(bǔ)志書的編纂周期和出版周期較長(zhǎng)的不足，能夠及時(shí)記述信訪事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程，能夠及時(shí)記述關(guān)鍵時(shí)期信訪政策改革的重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)，能夠讓更大范圍的人民群眾更加便捷地獲取信息。
第二，統(tǒng)籌編纂《中國(guó)信訪年鑒》的時(shí)機(jī)和條件已經(jīng)成熟。當(dāng)前隨著政務(wù)公開、政務(wù)流程透明、簡(jiǎn)政放權(quán)、政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)等方面的顯著進(jìn)步，既往一概保密、拒絕傳播的信訪氛圍得以改變，信訪部門慣常的“落實(shí)在基層”口徑主導(dǎo)的信訪傳播正在發(fā)生鮮明的變化。［1］許比如，信訪理論研究工作逐步推進(jìn)，各地信訪理論研究基地掛牌；信訪手機(jī)客戶端可以實(shí)現(xiàn)人人下載并使用；信訪網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)運(yùn)行多年，發(fā)揮了積極作用；信訪新聞豐富多樣，已初步實(shí)現(xiàn)信訪信息的廣覆蓋與廣大群眾信訪權(quán)益的積極保障，等等。當(dāng)前中國(guó)信訪狀況總體向好，信訪領(lǐng)域政策改革成果顯現(xiàn)，發(fā)揮出了黨委政府的重要幫手作用。
第三，相比于各省通志中的信訪志，《中國(guó)信訪年鑒》有著顯著的現(xiàn)實(shí)意義與獨(dú)特作用?！吨袊?guó)信訪年鑒》對(duì)于各級(jí)信訪部門和信訪工作者有著極為重要的參考與學(xué)習(xí)作用；對(duì)于廣大群眾知悉信訪事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和特定群體（如信訪人群體）了解學(xué)習(xí)信訪知識(shí)、信訪法律和信訪常識(shí)，引導(dǎo)特定群體依法有序信訪、正常合理信訪、有理有據(jù)信訪等方面有著不可替代的指導(dǎo)與示范作用；對(duì)于黨委政府有效了解實(shí)地實(shí)情、進(jìn)行有效研判和科學(xué)決策可以起到提供咨詢和決策輔導(dǎo)作用。
二、新時(shí)代統(tǒng)籌編纂《中國(guó)信訪年鑒》的重要意義
統(tǒng)籌編纂《中國(guó)信訪年鑒》既有顯著的社會(huì)價(jià)值，又有十分重要的政治與政策價(jià)值。
首先，《中國(guó)信訪年鑒》作為基本的社情書、基礎(chǔ)的國(guó)情書和信訪專業(yè)意義的專業(yè)書、領(lǐng)域書，是關(guān)于全國(guó)信訪事業(yè)進(jìn)展的全書，這既是對(duì)《中國(guó)信訪年鑒》基本屬性的定位，又是統(tǒng)籌編纂《中國(guó)信訪年鑒》的基本目標(biāo)和基本要求。
其次，《中國(guó)信訪年鑒》具有政策咨詢與輔助決策作用?！吨袊?guó)信訪年鑒》細(xì)致深入地介紹當(dāng)前中國(guó)信訪事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，詳細(xì)記述涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)各個(gè)領(lǐng)域方方面面的深層次問題與隱形問題、表面危機(jī)與顯性的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，對(duì)于黨委政府的決策者、政策建議的提出者以及相關(guān)政策的推動(dòng)者都具有寶貴的參考與依據(jù)作用；［2］在當(dāng)前中國(guó)社會(huì)持續(xù)深化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，如不能遍覽《中國(guó)信訪年鑒》所記載的信訪實(shí)錄尤其是具有代表性的信訪案例樣本以及具有一定普遍意義的系統(tǒng)性的、行業(yè)性的信訪質(zhì)化案例，純粹借助大數(shù)據(jù)分析與云平臺(tái)的統(tǒng)計(jì)方法，沒有典型性信訪個(gè)案的深入剖析與質(zhì)化分析，相關(guān)政策的制定和推動(dòng)難免有所疏漏。
最后，《中國(guó)信訪年鑒》除具有資政和存史功能以外，還有不可替代的教化功能。信訪工作是政府工作，更是政治工作、人民工作，是中國(guó)政治發(fā)展的重要一環(huán)，其政治價(jià)值和政策價(jià)值不言而喻。于群眾工作而言，其群眾教化功能（“社會(huì)風(fēng)教之用”）更是顯而易見。
第一，《中國(guó)信訪年鑒》在編纂過程中秉承“其文直、其事核、不虛美、不隱惡”的實(shí)錄原則，能夠讓人完全信服，能夠維護(hù)和鞏固信訪權(quán)威，能夠匡正和維系信訪正義，能夠讓信訪方略在法治國(guó)家建設(shè)過程中的運(yùn)行軌跡昭示天下、明示人心。信是教化之基，若無信，一切教化之功無從談起。
第二，《中國(guó)信訪年鑒》的社會(huì)教化功能在新時(shí)代有新的時(shí)代要求和時(shí)代內(nèi)涵。［3］一是社會(huì)評(píng)價(jià)功能。通過《中國(guó)信訪年鑒》的價(jià)值指引，群眾能夠掌握信訪領(lǐng)域和信訪工作中的基本判斷標(biāo)準(zhǔn)，能夠辨別出真善美和假惡丑，能夠在了解和學(xué)習(xí)信訪常識(shí)過程中明辨是非，不輕易地被傳言、謠言所蠱惑，能夠保持對(duì)當(dāng)前信訪工作的正確認(rèn)識(shí)和客觀態(tài)度。二是社會(huì)整合與社會(huì)矯治功能?；祀s的個(gè)人行為參與到國(guó)家信訪工作中，一些誤解和爭(zhēng)端會(huì)破壞長(zhǎng)久以來信訪機(jī)關(guān)樹立的信訪威信，通過《中國(guó)信訪年鑒》指導(dǎo)信訪群體合理有序、依法信訪，能夠極大地提高信訪共識(shí)、促進(jìn)社會(huì)整合，同時(shí)對(duì)于違法違紀(jì)等不端信訪行為具有震懾和矯治作用。三是社會(huì)控制與社會(huì)治理功能。法律規(guī)范、道德規(guī)范、紀(jì)律規(guī)范等各類型社會(huì)規(guī)范深入人心，除卻強(qiáng)制性的硬性社會(huì)控制，還存在文化性的軟性社會(huì)控制?！吨袊?guó)信訪年鑒》通過這種基于信訪文化和信訪常識(shí)的逐步建構(gòu)，來實(shí)現(xiàn)軟性社會(huì)控制與社會(huì)治理。如此說來，《中國(guó)信訪年鑒》就是信訪軟規(guī)范的重要載體，與信訪法律法規(guī)等硬性規(guī)范相得益彰。四是意識(shí)形態(tài)傳播與教育功能。信訪機(jī)關(guān)不僅僅是利益爭(zhēng)端解決部門，同時(shí)還應(yīng)有意識(shí)形態(tài)宣傳教育功能，在信訪事項(xiàng)處理過程中，要始終講大局觀念、整體格局、集體意識(shí)，全面貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀。五是社會(huì)發(fā)展功能。我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入矛盾日益深化、復(fù)雜的關(guān)鍵期、敏感期，歷史遺留問題有待解決的爆發(fā)期，各類新生事物矛盾規(guī)控的挑戰(zhàn)期，對(duì)信訪部門而言，這是一項(xiàng)很大的考驗(yàn)。信訪工作是否管用、好用，就看信訪機(jī)關(guān)能否按規(guī)定期限合理有效地解決爭(zhēng)議糾紛，有效減少復(fù)訪率和信訪督辦率，穩(wěn)定和提升信訪評(píng)價(jià)滿意度。新時(shí)代的信訪工作，不是阻攔人民群眾反映問題的“塞子”，而是疏通人民群眾訴求與現(xiàn)實(shí)困境之間矛盾的“口子”，這個(gè)“口子”通暢并且人民群眾愿意主動(dòng)選擇，社會(huì)發(fā)展將會(huì)始終蘊(yùn)育蓬勃生機(jī)。
第三，《中國(guó)信訪年鑒》通過大數(shù)據(jù)計(jì)算、質(zhì)化案例選編、區(qū)域情況匯總、行業(yè)領(lǐng)域分析以及基于科學(xué)模型進(jìn)行的訪情研判等途徑、手段，較為全面徹底地收集民意與公眾輿論，是人民群眾“人心”的聚集器和反應(yīng)堆。今后隨著國(guó)家信訪大數(shù)據(jù)平臺(tái)和信訪資源的有效分配、共享調(diào)取及利用研究工作等方面的逐步開展與推進(jìn)，為進(jìn)一步構(gòu)筑和鞏固“人心萬里長(zhǎng)城”打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
三、如何統(tǒng)籌編纂《中國(guó)信訪年鑒》
信訪領(lǐng)域法治化標(biāo)志著信訪工作轉(zhuǎn)軌進(jìn)入國(guó)家法治的正確歷史軌跡，是代表人民根本性利益需要和基礎(chǔ)性現(xiàn)實(shí)需求的基本方向。法治信訪是對(duì)傳統(tǒng)信訪的升級(jí)跨越，是質(zhì)性之階梯，是新法之階段。在這樣一個(gè)具有劃時(shí)代意義的時(shí)間與歷史節(jié)點(diǎn)，統(tǒng)籌編纂《中國(guó)信訪年鑒》是一件時(shí)機(jī)和條件成熟恰逢其時(shí)的好事、佳事。傳統(tǒng)的信訪歷史進(jìn)程不可忘記，新時(shí)期的信訪卓越發(fā)展不能忽視，以國(guó)史志書和編年記載的年鑒為正位、高度和記述單元，是不容錯(cuò)過的時(shí)代環(huán)節(jié)與歷史契機(jī)。
《中國(guó)信訪年鑒》是當(dāng)前信訪部門信訪工作的真實(shí)寫照，是記述著的“活的”信訪工作實(shí)錄。信訪法治進(jìn)程需要正確對(duì)待，要貫徹唯物史觀，用客觀的態(tài)度去記述“信訪實(shí)錄”。實(shí)事求是的客觀的態(tài)度和做法要求我們不能對(duì)這一進(jìn)程中的“假惡丑”現(xiàn)象進(jìn)行掩蓋，不能以信訪法治的不完善、不充分為借口和理由進(jìn)行開脫，要用科學(xué)的態(tài)度去明辨是非、甄別真假，以“實(shí)錄”記述的方式收集、保存、記載信訪部門信訪工作的全貌。同時(shí)，要求我們不能對(duì)于信訪領(lǐng)域已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的信訪變革、人民群眾共享信訪改革成果的現(xiàn)實(shí)忽視不理，要科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)赜浭觯阅觇b的明鏡之光照耀信訪法治的方方面面。［4］除此以外，《中國(guó)信訪年鑒》并非單一純粹地書寫，它對(duì)于當(dāng)前中國(guó)信訪實(shí)踐還有著指引帶動(dòng)作用。沉默的書籍，會(huì)說話的筆?！吨袊?guó)信訪年鑒》是多部門跨界協(xié)作的結(jié)果，里面凝結(jié)多領(lǐng)域、多行業(yè)精英的智慧和韜略，它所記述的一切問題都會(huì)得到歷史的重視，并最終得到歷史的回應(yīng)與理性的評(píng)價(jià)?！吨袊?guó)信訪年鑒》要收集記錄信訪事件，發(fā)出信訪聲音，唱出信訪旋律，宣示出立足于中國(guó)國(guó)情的快速發(fā)展的信訪事業(yè)。［5］作為展現(xiàn)當(dāng)前信訪事業(yè)進(jìn)程的社情國(guó)情書，《中國(guó)信訪年鑒》體現(xiàn)的不是信訪部門作為單一記述主體，而是與人民群眾交融互動(dòng)的生動(dòng)場(chǎng)景。
統(tǒng)籌編纂《中國(guó)信訪年鑒》，其主體架構(gòu)與主要內(nèi)容至少包含全面介紹當(dāng)代中國(guó)信訪事業(yè)發(fā)展概況、當(dāng)前社會(huì)領(lǐng)域中出現(xiàn)的顯性或隱性的各種類型重大問題、人民群眾通過信訪渠道向黨和人民政府反映群眾身邊的現(xiàn)實(shí)問題，新時(shí)代中國(guó)信訪政策改革和信訪機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程，中國(guó)信訪部門在各種重大或者具有代表性的信訪事件和信訪案例中發(fā)揮的關(guān)鍵性作用，新時(shí)代中國(guó)信訪事業(yè)發(fā)展取得的新成就等方面內(nèi)容。此外，新時(shí)代加強(qiáng)統(tǒng)籌《中國(guó)信訪年鑒》的編纂、開發(fā)、傳播以及相關(guān)決策咨詢工作，有兩個(gè)基本立意：
一是信訪部門面向群眾、地方志部門開門修志鑒的工作格局需要多個(gè)政府部門和社會(huì)組織參與的跨部門多行業(yè)的編纂?yún)f(xié)作。政策推動(dòng)是統(tǒng)籌編纂《中國(guó)信訪年鑒》的重要?jiǎng)恿σ蛩?，人民群眾的現(xiàn)實(shí)需求是基礎(chǔ)性的驅(qū)動(dòng)因素。把人民群眾的現(xiàn)實(shí)需要擺在第一位，是當(dāng)前黨委政府工作的“大局”，編纂《中國(guó)信訪年鑒》要服務(wù)于這個(gè)“大局”。
二是既往信訪部門大都以“涉密保密”原則封住信訪傳播的重要出口，在以往的信訪工作實(shí)踐中也出現(xiàn)了影響全國(guó)的重大信訪違法違規(guī)案件（如國(guó)信局原副局長(zhǎng)受賄銷號(hào)案［6］及國(guó)信局內(nèi)部腐敗和玩忽職守窩案［7］、信訪工作周邊的黑監(jiān)獄案［8］和截訪長(zhǎng)途行駛遺棄荒野致使信訪人死亡案［9］，等等），在人民群眾輿論和社會(huì)心理上造成負(fù)面影響和一定的創(chuàng)傷。之前信訪部門形象的“矮化”“損化”“貶低化”等代價(jià)需要通過一系列的信訪政策改革、信訪法治實(shí)施以及必要的信訪傳播來匡扶。隨著信訪領(lǐng)域政策改革的進(jìn)一步攻堅(jiān)，隨著信訪實(shí)踐領(lǐng)域重大變革方案和規(guī)范性措施的進(jìn)一步落實(shí)，新改觀的信訪工作狀態(tài)需要積極展現(xiàn)給人民群眾。在新時(shí)代，重視信訪宣傳與傳播是極具有現(xiàn)實(shí)意義的必要性工作，而《中國(guó)信訪年鑒》作為窗口、載體、渠道和平臺(tái)，能夠突顯出黨委政府對(duì)于人民群眾的現(xiàn)實(shí)需要和訴求以及當(dāng)前信訪工作的重視與努力。
四、統(tǒng)籌編纂《中國(guó)信訪年鑒》應(yīng)注意的重要問題
一是政策推動(dòng)。結(jié)合實(shí)際，政策推動(dòng)統(tǒng)籌編纂《中國(guó)信訪年鑒》是重要推動(dòng)力。政策推動(dòng)意味著相關(guān)的組織保障與人財(cái)力保障，是編修年鑒的物質(zhì)條件。目前來說，官修是《中國(guó)信訪年鑒》主要編纂形式，由社會(huì)組織等其他單位和個(gè)人來編修，面臨著編纂主體不適格、專業(yè)信息資料無法收集［10］等諸多現(xiàn)實(shí)難題。
二是定位問題。關(guān)于《中國(guó)信訪年鑒》動(dòng)議的闡述并未形成一定的社會(huì)共識(shí)，比如在信訪保密以及國(guó)家安全穩(wěn)定等方面，如何讓《中國(guó)信訪年鑒》盡快形成一定程度（或曰最低限度）的社會(huì)共識(shí)與官方認(rèn)同，在一定意義上說，決定統(tǒng)籌的力度與編修的效果。
三是機(jī)制問題?；谏鲜鲇懻摰募僭O(shè)，促進(jìn)《中國(guó)信訪年鑒》這項(xiàng)系統(tǒng)工程需要一些基本的機(jī)制設(shè)置，比如一些信訪信息的保密原則與政務(wù)公開的脫敏工作的平衡機(jī)制，相關(guān)信訪信息發(fā)布、宣傳與傳播的界域范圍與時(shí)效問題，相關(guān)信訪政策改革的承諾與實(shí)施落地的間隔遲滯給民眾帶來的心理落差的彌合機(jī)制，群眾正確使用《中國(guó)信訪年鑒》中的信訪法治資源給信訪實(shí)踐工作帶來的挑戰(zhàn)與壓力的均衡機(jī)制，等等?？梢灶A(yù)見，在統(tǒng)籌編纂《中國(guó)信訪年鑒》的過程中全會(huì)遇到很多現(xiàn)實(shí)棘手又一時(shí)難以解決的問題。即便如此，這并不能對(duì)編修《中國(guó)信訪年鑒》的極端重要性和價(jià)值意義有任何的減損。
四是特定群體使用問題。除上述宏觀的定位問題和中觀的機(jī)制問題，在具體操作和客觀實(shí)踐中，一些微觀問題也能夠構(gòu)成對(duì)編纂《中國(guó)信訪年鑒》的阻礙。以特定群體使用此書為例，精品力作的《中國(guó)信訪年鑒》會(huì)不會(huì)成為特定群體——信訪人的必備書、百寶書？在科學(xué)合理指導(dǎo)民眾依法信訪、按規(guī)程信訪的同時(shí)，卻引發(fā)出新一波的信訪高潮？鑒于此，對(duì)本書的負(fù)外部性應(yīng)當(dāng)有一個(gè)前瞻性的考慮。
五是現(xiàn)實(shí)效用問題。這是屬性定位問題的派生性問題。不同于一般意義的《信訪指導(dǎo)手冊(cè)》（《信訪業(yè)務(wù)介紹資料》，或者百姓口中的“信訪明白紙”），也并非信訪部門創(chuàng)新改革成就成果展示，《中國(guó)信訪年鑒》的多類型受眾群體決定了“眾口難調(diào)”的現(xiàn)實(shí)復(fù)雜局面。“信訪實(shí)錄”的基本原則會(huì)在信訪實(shí)踐中受到來自于信訪部門主觀傾向性和信訪人群體現(xiàn)實(shí)訴求性的挑戰(zhàn)與碰撞，編纂這本《中國(guó)信訪年鑒》的實(shí)際效能性還有待于日后實(shí)踐的檢驗(yàn)。
“天下無訪”是信訪部門竭盡全力的追求，信訪法治是新時(shí)代信訪工作推進(jìn)的臺(tái)階跨越，以端正的歷史態(tài)度來記述這樣一件宏大敘事，意義非凡?；谏鲜鰩讉€(gè)方面的基本假設(shè)和基本共識(shí)，來探討統(tǒng)籌編纂《中國(guó)信訪年鑒》的重要現(xiàn)實(shí)意義，既是對(duì)當(dāng)前我國(guó)信訪治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)一步完善的良好期盼，也是希望通過一些可以嘗試和使用的途徑、手段和方法來促進(jìn)中國(guó)信訪法治進(jìn)程的增質(zhì)與提速。
同時(shí)，編纂《中國(guó)信訪年鑒》要考慮以“陽光信訪”“法治信訪”“責(zé)任信訪”等（“信訪治理現(xiàn)代化”的一語雙表）為信訪工作價(jià)值和以實(shí)錄精神為根本的地方志工作原則的兼顧，也要考慮信訪主體部門的現(xiàn)實(shí)狀況與特定信訪人群體的具體訴求的接合，更要考慮法治信訪改革的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、法治信訪實(shí)踐的重大進(jìn)程與人民群眾對(duì)信訪工作的要求與期待的三者融合。
參考文獻(xiàn)：
*本文屬于國(guó)家行政學(xué)院2016年國(guó)家高端智庫研究項(xiàng)目《推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》的階段性成果，編號(hào)：NSAZK（ZB）2016002。
**張晨，男，山東省棗莊市人，國(guó)家行政學(xué)院決策咨詢部博士后，主要研究方向?yàn)閲?guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
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［7］郭紅敏：《揭國(guó)家信訪局受賄窩案：收百余名信訪干部賄款隱瞞上訪案件不報(bào)》，界面網(wǎng)，2017年4月9日。
［8］《50多入京上訪者被關(guān)黑監(jiān)獄信訪局否認(rèn)與其關(guān)聯(lián)》，《羊城晚報(bào)》2011年8月5日。
［9］《四川岳池通報(bào)“截訪拘禁致7旬男子死亡”：抓獲9人縣紀(jì)委啟動(dòng)問責(zé)》，《環(huán)球時(shí)報(bào)》2016年11月14日。
［10］張晨：《正確處理方志檔案的“二重性”》，《社會(huì)科學(xué)報(bào)》2017年5月18日第5版。
（本文原載《中國(guó)年鑒研究》2018年第1期）
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