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清代是內(nèi)蒙古地區(qū)屯墾大發(fā)展時(shí)期，清世祖入關(guān)，即有墾荒興屯之令。清代興屯，基本沿用明制，也置屯田，于兵屯（綠營(yíng)兵）、民屯、商屯之外，設(shè)旗屯（滿洲兵）、回屯之制。自清順治八年至清宣統(tǒng)三年（1651—1911）250多年時(shí)間內(nèi)，清代的屯墾業(yè)大致經(jīng)歷了3個(gè)歷史時(shí)期：

1．清順治八年（1651）至清乾隆四年（1739）為招墾時(shí)期。在這88年中，清王朝為解決財(cái)源枯竭和實(shí)行“借地養(yǎng)民”政策，在不廢原來(lái)制定的蒙地封禁令的前提下，有限度地允許一部分地區(qū)招佃墾殖。原熱河地區(qū)蒙地土默特、喀喇沁二地，早在清太宗、順治初年即移入開(kāi)墾，但人數(shù)和規(guī)模不大。清康熙年間（1661—1722）蒙旗王公貴族因長(zhǎng)期奢靡，財(cái)政枯竭，欲私招漢族農(nóng)民開(kāi)墾牧場(chǎng)，征收租糧，以濟(jì)財(cái)政短缺之窘。卓索圖盟長(zhǎng)（喀喇沁右旗札薩克）向清理藩院申請(qǐng)從關(guān)內(nèi)進(jìn)招熟練農(nóng)戶墾殖土地。得到清政府的許可，規(guī)定戶部每年發(fā)800張進(jìn)入蒙地的印票，持印票的人于古北口到喜峰口入境進(jìn)入蒙地耕墾。開(kāi)始春天來(lái)耕種，秋天返回原藉。以后這些農(nóng)民感到每年往返麻煩，設(shè)法私自取得蒙古王公貴族的諒解，相當(dāng)部分的農(nóng)民逐漸在內(nèi)蒙古地區(qū)定居下來(lái)。

清清雍正初（1723—1724）直隸、山東地方遭到嚴(yán)重災(zāi)害，清朝為了救濟(jì)災(zāi)民，制定借地養(yǎng)民政策，說(shuō)服各蒙古王公接收災(zāi)區(qū)人民進(jìn)入蒙地耕種，這種政策一直延續(xù)到清光緒年代。根據(jù)理藩院規(guī)定，借地養(yǎng)民政策必須遵從春來(lái)秋去的原則，但時(shí)間一久，多數(shù)流民均在蒙地定居下來(lái)，加上蒙古王公從個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，私招私墾的越來(lái)越多，違禁越邊的農(nóng)民與日俱增。但康熙、清雍正。兩代流民數(shù)量還沒(méi)有發(fā)展到影響蒙古民族畜牧業(yè)生產(chǎn)的狀態(tài)，由于流民的墾耕，蒙古人取得了地租收入，在某種程度上對(duì)蒙古族人民生活還有所幫助。清康熙五十一年（1712）上諭稱“山東民人出口外種地者，多至10萬(wàn)有余，伊等皆聯(lián)黎庶，既到口外種地生理，若不容留，令伊等何往”，從上諭來(lái)看在某種程度上有保護(hù)之意。

清雍正對(duì)流民也采取保護(hù)政策，設(shè)廳置縣管理種地民人，并編成戶籍簿，防止犯罪者越邊。清雍正二年（1724），清廷依據(jù)都統(tǒng)黃升等奏請(qǐng)，公開(kāi)允許察哈爾部各所在地，積極招墾，并設(shè)移民統(tǒng)治機(jī)關(guān)為分守口北道張家口理事同知及所屬分汛千總，又設(shè)置多倫諾爾理事同知，1926年清丈張家口外地，限年招種。清雍正十二年（1734）又設(shè)獨(dú)石口理事同知，清雍正十三年（1735）又設(shè)置獨(dú)石口理事同知所屬分汛把總，以管理墾殖事宜。

清初實(shí)行招墾政策的另一原因是滿洲貴族入關(guān)后，在華北地區(qū)圈占土地，造成廣大無(wú)地少地漢族農(nóng)民一批批流入內(nèi)蒙古地區(qū)開(kāi)荒種地。同時(shí)，清王朝也直接在直轄地上實(shí)行招墾，以收取租糧供應(yīng)宮廷、軍隊(duì)和皇族國(guó)戚之需。因此，墾殖規(guī)模逐漸擴(kuò)及鄂爾多斯、土默特、察哈爾、昭烏達(dá)盟（今赤峰市）的敖漢、奈曼、翁牛特等旗及科爾沁東部諸旗。清乾隆十三年（1748）查明，僅東部土默特貝子旗租給漢族農(nóng)民耕種的土地為1643頃30畝，喀喇沁貝子旗下為400頃80畝，喀喇沁札薩克塔布囊旗下為431頃80畝，察哈爾東西旗（正蘭、正白、鑲黃、鑲白）被墾殖耕地達(dá)20萬(wàn)畝之多。

2．清乾隆五年（1740）至清光緒二十三年（1879）為禁墾時(shí)期。乾隆元年（1736），移民墾殖呈顯著增加之勢(shì)，范圍已擴(kuò)大到哲里木盟（今通遼市）科爾沁部及郭爾羅斯部東邊。隨著漢族農(nóng)民越邊私耕人數(shù)的不斷增加，頻繁出現(xiàn)了租地、借款等蒙漢沖突事件，清政府不堪其擾，遂于清乾隆十三年（1748）發(fā)布《流民私耕禁止令》，令稱“如奪去經(jīng)濟(jì)種地漢人的家產(chǎn)而驅(qū)逐之，則違反愛(ài)民仁慈”之宗旨，只得將其置于移民統(tǒng)治機(jī)關(guān)（各地新設(shè)的府、州、縣）監(jiān)督之下，加強(qiáng)管理，“爾后縱令一人也不許越邊私耕”。

然而迫于生活困難的農(nóng)民移動(dòng)，不是一道《訓(xùn)令》所能禁止的。加上蒙古王公的招墾，使?jié)h族農(nóng)民越邊墾殖，違禁越邊的人越來(lái)越多，因此清乾隆三十九年（1744）在土默特左旗設(shè)三座塔廳（今朝陽(yáng)縣）。并根據(jù)移民數(shù)之多寡于清乾隆四十三年(1778）將八溝廳（平泉州）、子溝廳（建昌縣）、熱河廳（承德府）、四旗廳（豐寧縣）、喀喇河屯廳（灤平縣）、三座塔廳（朝陽(yáng)縣）、烏蘭哈達(dá)廳（赤峰縣）分別改編成州治、縣治、府治等移民管理機(jī)關(guān)。

清嘉慶十二年（1807）年重申禁種及應(yīng)撩荒地不準(zhǔn)私行耕種租佃；公中牧場(chǎng)及撩荒地不準(zhǔn)私行租佃。清嘉慶十六年（1811）又限定墾分，不準(zhǔn)摻開(kāi)；禁止人民私行耕種。

在禁墾期間，蒙古王公貴族由于得益于墾殖之利，仍由各旗札薩克在其所屬招徠漢族農(nóng)民，協(xié)議私墾，招佃墾殖一直在暗中進(jìn)行，基本沒(méi)有中止。在這期間，清廷迫于蒙古王公貴族及民意的要求，間也松弛禁令，放墾一些地區(qū)，但僅限于口外流民和窮困農(nóng)民。清乾隆十八年（1753）開(kāi)發(fā)察哈爾富貴山等地圍場(chǎng)，準(zhǔn)口外無(wú)業(yè)貧困農(nóng)民承墾。清乾隆二十六年（1761）又準(zhǔn)農(nóng)民開(kāi)墾大青山土默特十五溝等地畝。

3．清光緒二十四年（1898）至清宣統(tǒng)三年（1911）為勵(lì)墾時(shí)期。這一時(shí)期歷時(shí)只有13年，但其墾殖的規(guī)模之大，涉及地域之廣，放墾速度之快，都是空前的。由于日、俄國(guó)勢(shì)力的入侵，邊疆危機(jī)日益加重，國(guó)庫(kù)日益枯竭，清朝許多有識(shí)之士，都上奏請(qǐng)開(kāi)禁令，放墾蒙地，以實(shí)邊防。早在清光緒六年（1880）內(nèi)閣大學(xué)士張之洞就提出“蒙古強(qiáng)則我之侯遮也，蒙古弱之魚(yú)肉也”。要求充實(shí)邊防，增強(qiáng)蒙古各盟旗的力量，以抵御日俄的侵略。其后又有山西巡撫剛毅、胡聘之、護(hù)理黑龍江將軍增棋、國(guó)子監(jiān)司業(yè)黃思永等奏請(qǐng)開(kāi)放蒙地禁令，實(shí)行屯墾或招墾。清光緒二十八年(1902）山西巡撫岑春煊上書(shū)建議設(shè)立豐寧押荒局，開(kāi)墾蒙旗土地。清朝迫于形勢(shì)，遂于清光緒二十八年（1902）開(kāi)始，對(duì)蒙古地區(qū)推行“移民實(shí)邊”政策，并批準(zhǔn)岑春煊的奏請(qǐng)，委派兵部侍郎貽谷為督辦蒙旗墾務(wù)大臣，開(kāi)始了清代大規(guī)模官辦墾務(wù)，在內(nèi)蒙古西部全面推行放墾蒙地。

貽谷坐鎮(zhèn)歸綏，設(shè)立墾務(wù)總局、分局和墾務(wù)公司等機(jī)關(guān)，逐步清丈放墾了察哈爾八旗和歸化土默特旗的土地。經(jīng)過(guò)6年～7年的努力，至清光緒三十四年（1908），西部各盟、旗大興墾務(wù)，開(kāi)渠辟地千里，原抵制放墾的烏、伊2盟，在威逼利誘下，也相繼報(bào)墾了各旗的土地。由于大規(guī)模放墾蒙地遭到盟旗人民的反對(duì)，清政府為平息民憤，不得不以“敗壞邊局，欺蒙取巧，蒙民怨恨”為由，將貽谷撤職查辦，內(nèi)蒙古西部地區(qū)的墾務(wù)熱才逐漸冷卻下來(lái)。

在清朝“移民實(shí)邊”政策的推動(dòng)下，內(nèi)蒙古東部各盟旗也逐漸放墾。清光緒二十四年（1989）黑龍江將軍恩澤奏請(qǐng)放墾當(dāng)時(shí)哲里木盟所轄的杜爾伯特、扎賚特、北郭爾羅斯3旗中東鐵路兩旁之荒地，設(shè)置了墾務(wù)局，招徠農(nóng)民進(jìn)行墾種。接著吉林轄境的郭爾羅斯前旗長(zhǎng)嶺子地區(qū)；奉天省轄境的科爾沁右翼3旗及科左中旗的采哈新甸地區(qū)；熱河都統(tǒng)轄境的巴林2旗、扎魯特2旗、阿魯科爾沁旗和其他部分地區(qū)都陸續(xù)被放墾。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，自清光緒二十八年（1902）至清宣統(tǒng)三年（l911），即全面放墾蒙地高潮時(shí)期，內(nèi)蒙古西部共放墾蒙地7 984 273畝，應(yīng)征押荒銀2 641 208兩，東部?jī)H哲里木盟7旗共放墾2 453 000多響，搜刮押荒銀3 816 000多兩。

大規(guī)模放墾蒙地遭到東西部蒙古族人民的反抗。清光緒二十九年（1903），西部地區(qū)的烏審旗、杭錦旗，清光緒三十年至三十二年（1904—1906）準(zhǔn)格爾旗以及鄂托克旗、郡王旗、札薩克旗等地的牧民都紛紛組織了“獨(dú)貴龍”運(yùn)動(dòng)，與滿清政府和蒙古族王公貴族放墾牧場(chǎng)進(jìn)行了斗爭(zhēng)。1905年，和林格爾新店子村的漢族農(nóng)民也爆發(fā)了反奪地斗爭(zhēng)。1907年，薩拉齊廳吳壩村蒙漢族人民聯(lián)合起來(lái)反對(duì)放墾奪地，并轟走了墾務(wù)分局的官吏。1907年，東部地區(qū)的扎賚特旗也爆發(fā)了由綽克大賚領(lǐng)導(dǎo)的反奪地斗爭(zhēng)，迫使這個(gè)旗的墾務(wù)不能順利開(kāi)展。1929年，哲里木盟爆發(fā)了戈達(dá)梅林反墾地的起義斗爭(zhēng)。

清政府大規(guī)模放墾蒙地，蒙古族王公貴族也大量私招漢佃，導(dǎo)致漢族農(nóng)民大量流入內(nèi)蒙古，也加速了內(nèi)蒙古地區(qū)土地私有化制度的形成。進(jìn)入內(nèi)蒙古耕種荒地的漢族農(nóng)民，沒(méi)有土地所有權(quán)，都以佃耕形式支付地租耕種蒙地。由于各地情況不同，因此出現(xiàn)復(fù)雜多樣的佃耕形式及借地形式。對(duì)放墾土地管理形式也各不相同。赤峰地區(qū)對(duì)放墾土地的管理基本形成蒙漢兩種管理形式：

1．蒙古人對(duì)放墾土地管理形式（蒙古人自種地及吃租地）：

內(nèi)倉(cāng)地：旗長(zhǎng)及其親族的所有地，也稱大倉(cāng)租地，旗長(zhǎng)旁系的所有地，稱小倉(cāng)租地。

福分地：蒙旗官吏在服役期間，由旗長(zhǎng)給所轄旗民永遠(yuǎn)耕種的土地。

外倉(cāng)地：為旗公署、札薩克辦理全旗行政的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支而放墾的土地。

廟倉(cāng)地：為喇嘛廟香火地、屬喇嘛所有。

驛馬站地：屬外倉(cāng)地的一部分。王府及旗公署建立驛站傳送信息，設(shè)驛站地，由漢族農(nóng)民租耕，收入租費(fèi)充釋站所需經(jīng)費(fèi)。

共有地：為蒙古人大部落與小部落共有土地，作為春秋兩季祭敖包、唐神祭祀地。

脂粉地：為王公侍妾所有，收入地租歸侍妾修飾之用。

2．對(duì)漢人佃耕放墾土地管理形式：

典當(dāng)?shù)兀寒?dāng)?shù)鼗虻涞貢r(shí)，蒙古人和漢人形成文契，有的明記期限，到期支付典價(jià)可以回贖。有的當(dāng)契或典契是活契，任何時(shí)候都可以回贖。

押租地：由佃耕的漢民向蒙古人先交部分地租保險(xiǎn)金，以后漢人逐年從所交保險(xiǎn)金中扣除地租，蒙古人扣凈保險(xiǎn)金后即抽回土地。

退租地：蒙民地主讓漢人提供適當(dāng)數(shù)量的錢(qián)作為抵押，許諾以后永遠(yuǎn)減少地租。

爛價(jià)地：佃耕漢人付出一定數(shù)額的租金，在規(guī)定限期內(nèi)獲得所租土地上的產(chǎn)品。租地一般雙方議定年限，到期蒙古地主無(wú)償抽回土地。

死契地：這種租地文契記明不許贖，出租土地者等于轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)。

白茬地：不要押租錢(qián)而允許耕種的土地，土地所有權(quán)歸蒙古王公貴族、臺(tái)吉、塔布囊所有，只在合同上記明必要的事項(xiàng)，一般以3～5或5～10年為期。漢人借種到期如要延續(xù)耕種可換契。

攬頭地：漢民攬頭人從蒙古王公貴族手里以低額包價(jià)或押租租用大片耕地，然后再以高額租金轉(zhuǎn)租給佃民，攬頭人從中獲取大量租金。

自治區(qū)西部地區(qū)放墾土地佃耕形式和管理形式，與東部地區(qū)有所不同。在達(dá)拉特旗放墾的土地分為永租地和賠教地。

永租地：墾務(wù)局向蒙旗永久性租借所墾土地。地權(quán)仍歸蒙旗所有。墾務(wù)局再把租借的土地招戶耕種。佃戶每年按照租章程分春秋兩季交納地租。

賠教地：庚子條約簽訂后，內(nèi)蒙古西部參與殺洋人，燒教堂的蒙古族被迫向教會(huì)賠款。達(dá)拉特旗應(yīng)賠款37萬(wàn)兩，無(wú)力賠款，以放墾土地賠償。

除上述達(dá)拉特旗兩種租墾形式外，還有：

戶口地：清朝按駐在兵員撥給戶口地，每兵種地一頃，以所獲充作餉銀，以維生計(jì)。

善召地：撥給蒙古人供給召?gòu)R香火與喇嘛維持生活所需的墾地。

馬場(chǎng)地：撥給蒙古人放牛馬羊所需牧場(chǎng)用地。

回領(lǐng)地：蒙旗報(bào)墾后，蒙古人民因生活所需，繳納押荒銀領(lǐng)回的墾地。

隨缺地：撥給蒙古王公官佐，可以隨職升遷而移轉(zhuǎn)使用原有墾地。

借地：清廷鑒于內(nèi)地人員大量流入，為維持流入人員生計(jì)，下旨借給漢人耕種的蒙旗土地。借地人對(duì)蒙旗負(fù)擔(dān)租賦。

學(xué)田地：撥給學(xué)校以維護(hù)學(xué)校公務(wù)開(kāi)支費(fèi)用的土地。